Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie ze skarg G. W. i B. Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej "SKO") z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, w punkcie pierwszym, odrzucił skargę B. Spółka z o.o. w K., zaś w punkcie drugim, oddalił skargę G. W. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta K., z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (w tym budowa zjazdu z ul. P.) oraz zagospodarowaniem terenu zlokalizowanego na działkach nr [...] (część) obr. [...] S., a w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach nr [...] obr. j.w. przy ul. P. w K".
Odwołania od tej decyzji wnieśli G. W. oraz B. Sp. z o.o. w K. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
Skargi od powyższej decyzji wnieśli G. W., reprezentowany przez radcę prawnego S. K. oraz B. Spółka z o.o. w K., reprezentowana przez pełnomocnika A. T. Odpowiadając na skargi SKO wniosło o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę wniesioną przez B. Sp. z o.o. w K. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a skargę G. W. oddalił.
Sąd uznał, że analiza poszczególnych parametrów wyznaczonych przez organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób jednoznaczny wskazuje, że warunki zabudowy ustalone w decyzji są inne niż te przewidziane w planie miejscowym. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "inności" warunków zabudowy w stosunku do ustaleń planu miejscowego musi być rozumiane szeroko – nie tylko jako sprzeczność lub niezgodność poszczególnych parametrów, ale również jako ich odmienne wyznaczenie.
Jednocześnie istotne jest ustalenie stopnia różnic pomiędzy warunkami zabudowy a założeniami planu miejscowego – dopiero bowiem istotne odmienności będą pozwalały przyjąć, że warunki zabudowy są nie do pogodzenia z założeniami planu miejscowego, wobec czego konieczne będzie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, miała miejsce w niniejszej sprawie – parametry ustalone przez organ w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sposób znaczący różnią się od założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.in. w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, czy udziału powierzchni biologicznie czynnej), co powoduje, że w żaden sposób nie jest możliwe pogodzenie wydanej decyzji z uchwalonym planem miejscowym, wobec czego zasadne, a w związku ze stanowczym brzmieniem przepisu art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.
Dz.U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: u.p.z.p) – konieczne, było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jeżeli chodzi o podniesione przez skarżącego zarzuty to Sąd stwierdził, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przez organy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W ocenie skarżącego zagadnieniem wstępnym miałoby być rozstrzygnięcie przez sąd skargi złożonej przez skarżącego na uchwałę Rady Miasta K., którą uchwalony został plan miejscowy, którego uchwalenie dało podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z zarzutem tym nie zgodził się Sąd I instancji, w którego ocenie skarżący błędnie rozumie zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest, w ocenie Sądu, zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczy w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualne sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego.
Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.
Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w dniach wydawania przez organy decyzji, w obrocie prawnym pozostawała uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "U.". Fakt, że skarżący skierował do sądu administracyjnego skargę na powyższą uchwałę nie powoduje powstania zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarga do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza, w ocenie Sądu, obowiązku realizowania przez organ kompetencji określonych w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie warunkuje możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – organy wydając decyzje ustaliły bowiem wyczerpująco stan faktyczny i prawny, co pozwoliło im merytorycznie załatwić sprawę administracyjną.
Wobec powyższego nietrafny, zdaniem Sądu, jest zarzut naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka w postaci zagadnienia wstępnego, która obligowałaby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie oddalenia jego skargi i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieprawidłowym uznaniu, że z przedmiotowego przepisu nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na złożenie przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U.",
- 2. przepisów postępowania, tj.:
- - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu dotyczącego dokonanej wykładni powyższego przepisu w zakresie stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na złożenie przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U.",
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w sposób nieprawidłowy i błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i słusznie uznał, że z tego przepisu nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na złożenie przez skarżącego skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3871/19 (LEX nr 3022251), dopóki wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanie się prawomocny, plan ten będący prawem miejscowym nadal obowiązuje i organy administracji mają obowiązek stosowania jego przepisów. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nadal obowiązuje, to tym samym rozstrzygnięcie sądu administracyjnego nie może być uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.
Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się bowiem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (wyrok NSA z 15.06.2020 r., I OSK 2083/19, LEX nr 3029015). Aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (wyrok NSA z 14.07.2020 r., I OSK 2660/19, LEX nr 3058625). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (wyrok NSA 29.05.2020 r., I OSK 605/19, LEX nr 3056308).
W sytuacji, gdy miejscowy plan nie został prawomocnie wyeliminowany z obrotu prawnego, plan ten obowiązuje, co sprawia, że nie ma przeszkody – i to bezwzględnej – do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji w sprawie warunków zabudowy. Rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji było w tej sytuacji możliwe.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ dokonując wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie stwierdzenia braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na złożenie skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu Sąd I instancji wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko.
Sąd ten przeprowadził zatem prawidłowo kontrolę działalności administracji publicznej, w wyniku której słusznie oddalił skargę, gdyż nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest więc również zasadny.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.