Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 354/14, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2013r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla "T." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków - budynku "A" i budynku "B" w zespole zabudowy usługowo - mieszkaniowej wielorodzinnej wraz garażem wielostanowiskowym na terenie nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] w W. Dzielnicy B..
Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul P. [...] w W., które nie były uznane za strony postępowania przez organ I instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej "K.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej jako ustawa Prawo budowlane), umorzył postępowanie odwoławcze.
Analizując argumentację skarżących Wspólnot Mieszkaniowych oraz projekt budowlany inwestycji w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i konieczności wyznaczenia, w oparciu o przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu, obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, organ uznał, iż zarówno Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. [...], jak i przy ul. P. [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Nie są zatem stronami postępowania i nie mogą skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji. Wyjaśniono, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z uchwałą Nr XXXII/748/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 lutego 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Winnicy w rejonie ul. Światowida - część I (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 2807), który dla tego terenu przewiduje usługi i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.
Projektowana inwestycja spełnia także wszystkie wymogi określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm).
Budynki skarżących położone są na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] i oddziela je od nieruchomości inwestora ulica D. położona na działkach nr ew. [...] i [...] oraz dodatkowo działka nr ew. [...] z obrębu [...], zatem wbrew twierdzeniom skarżących, ich nieruchomości w żaden sposób nie sąsiadują z inwestycją. Ponadto z analizy przedłożonego projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, wynika, że odległość pomiędzy budynkiem Wspólnoty przy ul. P. [...], a planowaną inwestycją wynosi 58 m, natomiast do budynku przy ul. P. [...], 63 m. Biorąc pod uwagę, że planowane budynki ośmiokondygnacyjne mają wysokość 23,34 m, wyklucza to całkowicie możliwość uznania, że działki skarżących znajdują w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. [...] i Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. [...] w W. (dalej skarżące). Decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżącym nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego. Stwierdzono, że gabaryty (osiem kondygnacji) i wielkość zamierzenia inwestycyjnego będą oddziaływać na działki zajmowane przez Wspólnoty, wobec tego powinny być one stroną postępowania. Organ I instancji całkowicie je pominął w całym postępowaniu, przy czym za stronę uznał Spółkę B. S.A., której nieruchomość również znajduje się w tej samej odległości co nieruchomości należące do Wspólnot Mieszkaniowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 354/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) oddalił skargę uznając, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, że podmioty wnoszące odwołanie nie wykazały w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie ich terenu, a tym samym naruszenia chronionego interesu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał co należy rozumieć pod pojęciem interesu prawnego, który warunkuje wniesienie odwołania w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił wyjątkowość uregulowania odnośnie statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił, że w świetle powołanego wyżej przepisu nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział, jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W artykule tym przyjęto, że legitymacja procesowa ma charakter obiektywny, nakazujący ustalenie, przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, przepisów, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na tej podstawie ustalenie kręgu występujących w nim stron.
Sąd zwrócił uwagę że nieruchomości należące do skarżących Wspólnot Mieszkaniowych położone są w znacznej odległości od spornej inwestycji, której realizacja nie pogorszy warunków życia ani nie spowoduje ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Teren, na którym ma być realizowana inwestycja oraz gdzie znajdują się działki skarżących znajduje się na obszarze intensywnej zabudowy miejskiej.
Sąd stwierdził, że pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu organ architektoniczno-budowlany prawidłowo określił obszar oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę uwzględniając związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Nieruchomości skarżących - dz. nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się poza tym obszarem, a skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe w toku całego postępowania nie wykazały sposobu i zakresu ograniczenia zagospodarowania ich nieruchomości. Także w skardze, poza gołosłownym twierdzeniem naruszenia interesu skarżących nie przedstawiono stosownej argumentacji, a Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził naruszenia przez nią prawa.
Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze jest zasadna. Organ zgodnie z regułami k.p.a. przeprowadził postępowanie i prawidłowo oraz wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko.
W skardze kasacyjnej skarżące Wspólnoty Mieszkaniowe zaskarżyły powyższy wyrok w całości.
W oparciu o art. 174 § 1 i 2 P.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Wspólnoty Mieszkaniowe Nieruchomości przy ul. P. [...] i [...] w W. nie mają przymiotu strony ponieważ nie wykazały sposobu i zakresu ograniczenia zagospodarowania ich nieruchomości, podczas gdy Wspólnoty zasadnie powołały się na naruszenie prawem chronionego interesu, a co za tym idzie powinny posiadać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.
Naruszenia przepisów procesowych skarżąca upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących przytoczył mające zastosowanie w sprawie orzecznictwo odnoszące się do prawidłowego ustalenia strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, w szczególności właściwego określenia obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o przepisy odrębne.
W jego ocenie organ I instancji wadliwie określił obszar oddziaływania inwestycji, bowiem pominął sąsiednie nieruchomości znajdujące się w tym obszarze (dz. nrew. [...] i [...] z obrębu [...]), które należą do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] i [...] w W. Gabaryty (osiem kondygnacji) i wielkość zamierzenia inwestycyjnego będą oddziaływać (nawet pośrednio) na działki zajmowane przez te Wspólnoty. Wobec tego powinny być one stroną postępowania. Tymczasem organ I instancji całkowicie je pominął w całym postępowaniu, przy czym za stronę uznał Spółkę B. S.A., której nieruchomość również znajduje się w tej samej odległości co nieruchomości należące do obu ww. Wspólnot Mieszkaniowych. W tej sytuacji mamy do czynienia z ewidentnym naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Te okoliczności zupełnie umknęły uwadze Sądu I instancji.
Zauważył, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewoda Mazowiecki ustalając obszar oddziaływania całkowicie pominął okoliczność wydania tej decyzji w aspekcie ustalenia statusu strony skarżących Wspólnot. Nie zbadał pod tym kątem przepisów z zakresu ochrony środowiska jeśli chodzi o określenie obszaru oddziaływania. A przecież przepisów ust. 2 i 3 art. 28 ustawy - Prawo budowlane, nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym.
Ta kwestia pozostała całkowicie poza rozważaniami Sądu I instancji. Sąd ten nie odniósł się w ogóle w swoim wyroku do tego zarzutu wyraźnie wskazanego w skardze. Nie tylko bowiem obszar oddziaływania miał tu znaczenie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy -Prawo budowlane, skoro wydano decyzję środowiskową. W tej sytuacji naruszono art. 28 ust. 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż Sąd I instancji wyłącznie swoją uwagę skupił na tym, czy obszar inwestycji oddziałuje na nieruchomości Wspólnot w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, natomiast całkowicie pominął aspekt środowiskowy w zakresie oddziaływania, mimo, iż wydano uprzednio decyzje środowiskową. W tej sytuacji doszło także do naruszenia art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazano, że wobec powtórzenia zarzutów ze skargi aktualność zachowuje jego stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zaznaczył, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazali, iż działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], na których znajdują się budynki wspólnot, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu ani też nie wskazali żadnego przepisu prawa, na podstawie którego można by uznać, iż budowa ograniczy sposób zagospodarowania tych nieruchomości.
Skarżący nie zakwestionowali faktu, iż nieruchomości uznanej za stronę Spółki B. SA bezpośrednio graniczą z działką inwestora, natomiast nieruchomości skarżących położone są po przeciwnej stronie ulicy D., od której oddzielone są działką nr. ew [...] o powierzchni 1 ha, a przy tym w odległości odpowiednio 58m i 63m od planowanej inwestycji.
Uczestnik postępowania zwrócił uwagę, że niezasadny jest zarzut naruszenia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego art. 28 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Abstrahując od oczywistej bezzasadności twierdzenia skarżących, iż w niniejszej sprawie wydano decyzję środowiskową (decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy stwierdził bowiem brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko), inwestor wskazał, że art. 44 powołanej ustawy nie daje skarżącym prawa uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony, co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r., a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2014 r. w pełni zasadnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne Wspólnot Mieszkaniowych nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Organ administracji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ma obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu, z którego wynikałoby prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżących kasacyjnie Wspólnot Mieszkaniowych.
Przyjmując, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że również w tym przypadku w skardze kasacyjnej nie wykazano, że Wspólnoty Mieszkaniowe powinny mieć status strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę na rzecz Spółki T. Sp. z o.o.
Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący kasacyjnie nie wskazują jaki obowiązek wynikający z przepisu prawa zostanie nałożony na Wspólnoty Mieszkaniowe w związku z realizacją inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budową bądź też jaki obowiązek wynikający z przepisów prawa zostałby na Wspólnoty Mieszkaniowe nałożony w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji.
W sytuacji, gdy organ odwoławczy zasadnie uznał, że Wspólnotom Mieszkaniowym nie przysługuje status strony postępowania jego obowiązkiem było umorzenie postępowania odwoławczego. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.