Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 244/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1971 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwulokalowego) na działce nr [...],[...], obręb [...] przy al. [...] we W., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. H., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił ww. wyrokowi naruszenie:
- 1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:
- a) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Prezydenta W., pomimo że decyzje te rażąco naruszają art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem ustalenia powyższych organów nie są poparte odpowiednimi dowodami, a przyjęte są mechanicznie, bez weryfikacji stanu faktycznego sprawy, do czego organy i sąd był zobowiązany zgodnie z zasadą legalizmu,
- b) art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Prezydenta W. w całości, pomimo że decyzje te rażąco naruszają art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez przerzucanie na skarżącego oraz członków jego rodziny skutków zaniedbań organów administracji, tj. skutków braku odnalezienia dokumentacji związanej z robotami budowlanymi na nieruchomości przy al. [...] we W., w sytuacji gdy zgodnie z powołaną normą organy zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie obywateli,
- c) art. 11, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonych orzeczeń organu pierwszej i drugiej instancji w całości, pomimo że decyzje te rażąco naruszają art. 11, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a., skoro ustalenia organów, a aktualnie także ustalenie sądu pierwszej instancji, są rażąco sprzeczne z treścią zgromadzonego materiału dowodowego,
- d) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. na skutek braku zawieszenia postępowania przez sąd pierwszej instancji, pomimo trwającej procedury o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., nr [...];
- 2. przepisów prawa materialnego, to jest:
- a) 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 a p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy decyzje te naruszają powołany wyżej przepis art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, skoro w sprawie brak jest podstaw dla stwierdzenia, że doszło do realizacji prac w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę,
- b) art. 51 ust. 1 pkt 3 i 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 a p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania powyższej normy, co organy i sąd były zobowiązane zbadać w ramach nadrzędnej zasady działania organów w sposób zgodny z prawem.
Na podstawie ww. zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Ponadto J. H. wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się także na zarzuty podnoszone w postępowaniu przed sądem wojewódzkim, wskazano m.in., że błędne jest stanowisko sądu (jak i organów administracji), że materiał dowodowy w sprawie daje podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja PINB z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] oraz decyzja [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że co do ww. decyzji został złożony wniosek o stwierdzenie ich nieważności – sprawa jest w toku.
W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie nie można stwierdzić, że przedmiotowy budynek został rozbudowany samowolnie. Inwestycja była zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i, co jest oczywiste, w świetle tej ustawy organy nie były zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Obowiązek taki nie ciążył także na właścicielu lub inwestorze. Nieuprawnione jest więc, zdaniem skarżącego kasacyjnie, domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy architektoniczno-budowlane stanu faktycznego sprawy.
Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji: stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a – zasada prawdy obiektywnej); prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 k.p.a. – zasada zaufania do władzy publicznej) i są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 – zasada informowania stron).
Ponadto z zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a wynika, ze muszą one wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany też jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa.
Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez organy orzekające wymienionych wyżej przepisów uznając nawet, że wydane w sprawie decyzje rażąco je naruszają. Stwierdzenie to nie jest jednak poparte żadnymi dowodami. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona nie zgadza się z uznaniem, że budynek został rozbudowany samowolnie i z faktem, że skoro organowi nadzoru budowlanego nie udało się odnaleźć pozwolenia na budowę i projektu budowlanego to prace prowadzone były nielegalnie. Świadczy to o pewnym niezrozumieniu - decyzja jaka została zaskarżona do sądu to decyzja organu architektoniczno-budowlanego, a nie nadzoru budowlanego. Kompetencje i zadania tych organów są zupełnie różne, wynikają z ustawy prawo budowlane.
Przypomnieć należy, że sąd I instancji kontrolował decyzję Wojewody [...] wydaną na podstawie art. 36a ust.2 prawa budowlanego i nie wypowiadał się co do istotnych odstępstw od zatwierdzonego w 1971 roku projektu budowlanego. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], która uchyliła decyzję organu I instancji tylko w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, w pozostałym zakresie utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, którą to m. in. nałożono na D. H., M. C. i J. H. obowiązek przedłożenia projektu budowalnego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. To ta decyzja dotyczyła "istotnych odstępstw" dlatego powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są zupełnie niezrozumiałe.
Podkreślić należy, że organy architektoniczno-budowlane nie mają kompetencji by samodzielnie dokonywać oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis ten ma charakter fakultatywny, co oznacza, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem (wyroki NSA z 30 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2381/12 i z 13 maja 2016 r. sygn.. akt I OSK 1888/14).
Niezasadny jest również wniosek skarżącego kasacyjnie o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego na podstawie zacytowanego wyżej przepisu. Rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] nie wpływa na możliwość rozpoznania przedmiotowej sprawy gdyż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu wojewódzkiego, który oceniał prawidłowość decyzji wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Ponadto NSA z urzędu znana jest okoliczność, że decyzją z [...] października 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017r. nr [...]. Na tę decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 47/21.
Nietrafne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Artykuły 63 ust. 1 i 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane nie mogły być w sprawie naruszone bo nie były stosowane. Przypomnieć należy treść art. 36a ust.2 prawa budowlanego będącego podstawą orzekania Prezydenta W. i Wojewody [...] – właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt.
3. Przepis jest jasny, precyzyjny i nie wzbudza jakiekolwiek wątpliwości. Ma rację sąd wojewódzki i organy orzekające w sprawie, że wobec wydania decyzji organu nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do uchylenia pozwolenia na budowę. Procedura taka pozwali organowi nadzoru na kontynuowanie postępowania naprawczego i wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane. Prezydent W. w ramach swych kompetencji nie może samodzielnie rozstrzygać, czy w ogóle doszło do samowoli budowlanej czy nie, czy możliwe jest zalegalizowanie dokonanej samowoli budowlanej, a wyłączną kompetencję do wydania takiego orzeczenia ma organ nadzoru budowalnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane i nie może dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania naprawczego.
Niezrozumiały wręcz jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP gdyż nie ulega wątpliwości, że w sprawie organy działały na podstawie i w granicach prawa. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).