Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent W., działając na podstawie art.163 k.p.a. w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. H. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwulokalowego) na działce nr [...], [...], obręb O. przy [...] we W. Z uzasadnienia wynika, że organ wydał powyższą decyzję w związku z doręczoną mu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w której stwierdzono wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (dwulokalowego) położonego na opisanej wyżej nieruchomości, w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę i nałożono na D. H., M. C. i J. H. obowiązek przedłożenia projektu budowalnego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, w terminie 3 miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.
W dniu 6 sierpnia 2018 r. do Prezydenta wpłynęło pismo w którym PINB poinformował, że ww. decyzja stała się ostateczna. W związku z powyższym, mając na względzie art. 36a Prawa budowlanego, organ architektoniczo-budowlany orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] Następnie, postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., Prezydent sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w treści ww. decyzji, przez określenie w sposób prawidłowy organu który wydał uchyloną decyzję. W miejsce Prezydenta W., wpisano Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], wyjaśniając w uzasadnieniu, że organem który wydał decyzję z dnia [...] nie był Prezydent W. lecz wskazane wyżej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej.
Prawidłowość powyższej decyzji zakwestionował J. H. zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez całkowicie dowolne i nie poparte dowodami przyjęcie, że w sprawie miało miejsce istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego bez zgody właściwego organu podczas, gdy w rzeczywistości, M. H. dochował wszelkich wymaganych prawem formalności; naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. przez przerzucenie na odwołującego się i członków jego rodziny skutków braku odnalezienia dokumentacji związanej z robotami budowlanymi; art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane na skutek uznania, że brak dokumentacji związanej z obiektem budowlanym obciąża odwołującego się, w sytuacji, gdy ww. przepis wprowadzający obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., czyli przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r.
Wojewoda D. zaskarżoną obecnie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji przywołał decyzję PINB z dnia [...] wskazując, że była ona poddana kontroli instancyjnej w wyniku której, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił opisaną wyżej decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekając w tym zakresie, ustalił nowy termin do dnia 30 listopada 2017 r. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
Zdaniem Wojewody okoliczność, że do Prezydenta W. przekazana została ostateczna decyzja PINB z dnia [...] wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obligowała ten organ do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Obowiązek taki wynika wprost z treści art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ architektoniczno-budowalny uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.
Odnosząc się do odwołania Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent nie ustalał okoliczności istotnych dla sprawy, gdyż nie miał takiego obowiązków, co wynikało z dwóch powodów. Po pierwsze, formalnoprawnie był związany decyzją PINB, po drugie, stan faktyczny był szczegółowo opisany w tej decyzji gdzie wyraźnie wskazano, że ustaleń dokonano na podstawie kopii decyzji z 1971 r. przedstawionej przez M. A. oraz przeprowadzonych oględzin.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. H. Skarżący w petitum skargi powtórzył zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego podniesione wcześniej w odwołaniu, wnioskując jednocześnie o uchylnie zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody jest błędna, gdyż oparta została na nieprawdziwym twierdzeniu, co do rzekomej nielegalności przeprowadzonych robót budowlanych. Skarżący zaznaczył, że znane jest mu orzecznictwo sądowe według którego decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter związany oraz, że organ związany jest decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Jednak – zdaniem strony – decyzja PINB z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nie można zgodzić z jej skutkami. Postępowanie przeprowadzone przed PINB nie wykazało w sposób nie budzący wątpliwości faktów, które mogłyby stanowić podstawę do postawienia zarzutów co do samowolnego - bez pozwolenia na budowę - realizowania inwestycji. Fakt, że organowi nadzoru budowlanego nie udało się odnaleźć pozwolenia na budowę, nie stanowi dowodu na to, że inwestycja została zrealizowana samowolnie bądź w sposób nie objęty pozwoleniem na budowę.
Pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. organy nie były bowiem zobligowane do bezterminowego przechowywania dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę. Taki obowiązek nie obciążał także właściciela obiektu lub inwestora robót. Przywołując orzecznictwo sądowe skarżący podkreślił, że nieuprawnionym jest domniemywanie samowoli budowalnej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę. Ewentualne wątpliwości co do legalności inwestycji należało rozstrzygnąć na korzyść inwestora.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu wpływającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził także kwalifikowanego naruszenia prawa, które nakazywałoby stwierdzenie jej nieważności.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej także jako "P.b"), zgodnie z którym, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Chodzi więc o decyzję, w której organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakłada - określając termin wykonania - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Literalne brzmienie przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jest oczywiste a jego wykładania nie nastręcza trudności i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Stwierdzenie zatem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że wystąpił przypadek wykonania robót budowalnych w stosunku do których wydana została decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obliguje ten organ do uchylenia pozwolenia na budowę. Na przeszkodzie w zastosowaniu art. 36a ust. 2 nie stoi ewentualne ustalenie, że inwestycja została już zakończona. Przemawia za tym jednoznacznie wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem) jak i do budowy już zakończonej (por. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09; z dnia 7 stycznia 2009r., II OSK 1723/07; z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10; z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 637/08).
Decyzję w trybie art. 36a ust. 2 P.b organ może wydać, gdy decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego podjęta przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, uzyska przymiot ostateczności. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika bowiem z wady tkwiącej w tej decyzji ale z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy odstąpił od warunków pozwolenia na budowę (por. NSA w wyroku z dnia 24 marca 2017 r. II OSK 683/16). W tym właśnie postrzegać należy samowolę budowlaną.
Z brzmienia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jasno wynika także, że wydanie decyzji uchylającej nie zależy od woli organu lecz jest to jego powinność. W przypadku bowiem ziszczenia się przesłanki w postaci wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., organ architektoniczo-budowlany zobligowany jest do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z przedstawionych wraz z odpowiedzą na skargę akt administracyjnych wynika, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja opisana w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Bezsporne bowiem jest, że PINB, po przeprowadzaniu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowę budynku przy ul. [...] we W., wydał decyzję z dnia [...] nr [...] zobowiązującą współwłaścicieli nieruchomości w części dotyczącej lokalu nr [...] do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, czyli decyzję o której stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z treści tej decyzji wynika także, że PINB dopatrzył się istotnych odstępstw od decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę wydanej [...] W tym stanie rzeczy, Prezydent W. działający jako właściwy organ architektoniczno –budowlany, zobowiązany był do zastosowania art. 36a ust. 1 P.b i uchylenia pozwolenia na budowę z [...]. Istotne także jest, że kwestionowana decyzja Prezydenta wydana została po uzyskaniu przymiotu ostateczności decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce z chwilą zakończenia postępowania przed DWINB (tj. w dniu 30 sierpnia 2017r.).
Nadto fakt ostateczności decyzji potwierdził PINB w piśmie z dnia 5 czerwca 2018 r. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych kontrolowane rozstrzygnięcie organu architekoniczno – budowanych odpowiada prawu.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że ustalenie faktu istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] wydanej na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było wystarczającą przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wobec argumentacji skargi podkreślić należy, że organy architektoniczno-budowlane nie mają uprawnień do samodzielnego rozstrzyganiach w kwestiach właściwych organom nadzoru budowlanego. W szczególności nie są uprawnione do badania legalności i zasadności nałożonego w decyzji PINB obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W powyższym zakresie organ architektoniczno-budowlany jest związany decyzją organu nadzoru budowlanego wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może w ramach prowadzonego postępowania dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy.
Tym samym całkowicie nietrafiona jest argumentacja wskazująca, że wykonane roboty bezpodstawnie zakwalifikowane zostały jako samowola budowlana. Orzekające w niniejszej sprawie organy nie miały obowiązku, a przede wszystkim, nie były uprawnione do wyjaśniania i rozstrzygania w tej kwestii. W rezultacie okoliczności dotyczące samowoli budowlanej pozostają również poza kognicją orzekającego obecnie Sądu, gdyż nie mieszczą się w granicach sprawy. Ocena czy istotnie – jak twierdzi skarżący - decyzja PINB wydana została z rażącym naruszeniem może być dokonana we właściwym trybie, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania przez właściwy rzeczowo i instancyjnie organ. Dopiera taka decyzja może być poddana odrębnej kontroli instancyjnej a następnie sądowej. Dopóki jednak ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jej skutki są wiążące zarówno skarżącego (i pozostałych uczestników postępowania) jak i dla organów administracji. Dopiero skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji PINB, mogą rodzić prawne konsekwencje dla decyzji wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 P.b.
Na obecnym etapie, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenia pozostają także twierdzenia skargi sugerujące brak decyzji zezwalającej na wykonanie rozbudowy w ramach której PINB dopatrzył się istotnych odstępstw. Orzecznictwo nie uznaje bowiem ewentualnego braku oryginału projektu budowlanego za przeszkodę w wydaniu decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego (por. przywołany wcześniej wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r. II OSK 683/16, CBOSA). Dodatkowo z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w toku postępowania przedstawiona została kopia przedmiotowej decyzji z 1971 r. której wiarygodność nie była przez strony kwestionowana.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny wobec stwierdzenia braku naruszeń przepisów procesowych i materialnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.