Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 742/14, oddalił skargę P. R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
P. R. nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] lipca 2010 r., nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr [...] z [...] czerwca 2009 r., a polegającego na nakazie rozbiórki nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...]-[...] przy ul. [...] w Krakowie, wybudowanych bez uzyskania przez inwestora stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do tej decyzji toczyły się postępowania nadzwyczajne, jednakże nie doprowadziły do wyeliminowana jej z obrotu prawnego.
W toku postępowania egzekucyjnego postanowieniem z [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nałożył na zobowiązanego - P. R. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 86/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.
Kolejne postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w dniu [...] listopada 2011 r. Małopolski WINB postanowieniem z [...] lutego 2012 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki postanowieniem z [...] września 2013 r., na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i art. 122 w związku z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.) nałożył na zobowiązanego P. R.: grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości [...] zł. Organ wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą w terminie do 7 dni od daty doręczenia postanowienia oraz wykonania w terminie do [...] kwietnia 2014 r. obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] lipca 2010 r.
W wyniku złożonego przez P. R. zażalenia, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej ustalenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, tj. art. 121 § 2 u.p.e.a. i orzekł w tym zakresie - "na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" zaś w pozostałym zakresie - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki zastosowanie znajduje przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. W ocenie organu odwoławczego organ egzekucyjny prawidłowo obliczył kwotę grzywny ustalając cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązującym w chwili orzekania przez PINB komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] sierpnia 2013 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2013 r., w wysokości 3879 zł. Biorąc pod uwagę powierzchnię zabudowy części budynku (pięciu nadbudowanych nad istniejącym budynkiem parterowym kondygnacji), zaokrąglonej do dwóch miejsc po przecinku tj. 212,48 m2, obliczonej na podstawie pomiarów dokonanych w dniu [...] września 2013 r. oraz cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, wysokość grzywny obliczona zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wyniosła [...] zł ([...]zł).
Skargę na to postanowienie złożył P.R.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając tę skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wydanie postanowienia poprzedzało rzetelne i prawidłowe postępowanie organów administracyjnych. Sąd zauważył, że Małopolski WINB w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. wskazał, że: "w ramach ponownie prowadzonego postępowania PINB powinien jednoznacznie ustalić, jaka jest powierzchnia zabudowy objętych nakazem rozbiórki pięciu kondygnacji nadziemnych nadbudowanych nad parterem budynku zlokalizowanego na działce nr [...]". Postanowienie to było przedmiotem kontroli WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 609/12 oddalił skargę stwierdzając, że "określenie powierzchni zabudowy jest istotnym elementem rozstrzygnięcia sprawy o wymierzenie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części".
Zdaniem Sądu prawidłowo nałożono grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., który - jak wynika z § 4 tego przepisu - dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Niewątpliwie obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia art. 121 § 5 u.p.e.a. wskazuje na sposób obliczania grzywny w sprawie egzekucji obowiązku rozbiórki: jest to iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przyjmując powierzchnię zabudowy na 212,48 m2, a cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku za II kwartał 2013 r. zgodnie z ogłoszeniem Prezesa GUS na kwotę 3.879 zł organy obu instancji prawidłowo ustaliły wysokość grzywny w celu przymuszenia na kwotę [...] zł.
Dalej Sąd wskazał, że ustalenie powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce nadbudowy nastąpiło w trakcie oględzin w dniu [...] września 2013 r. Skarżący brał udział w tych czynnościach, obserwował sposób dokonania pomiarów i nie kwestionował tego sposobu. Dokonano pomiarów nadbudowy za pomocą taśmy mierniczej, sporządzono czytelny szkic i protokół z oględzin. Protokół został podpisany przez inspektorów i samego właściciela P. R., który nie składał żadnych zastrzeżeń, co do sposobu i wyników przeprowadzonych czynności pomiaru. Zdaniem Sądu wszystkie czynności zmierzające do ustalenia powierzchni zabudowy zostały dokonane prawidłowo. Po tych czynnościach wyliczono powierzchnię zabudowy rzutu nadbudowanych pięciu kondygnacji, która wyniosła 212,48 m2. Jest to rzut pionowy krawędzi zewnętrznych kondygnacji budynku nadbudowanych nad parterem (17,79 x 12,03 – 0,25 x 6,15 m = 212,48 m2). Trafnie organ przywołał polską normę PN-ISO 9836, która przez powierzchnię zabudowy rozumie powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym i jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, przy czym nie wlicza się elementów drugorzędnych typu: schody zewnętrzne, rampy, daszki, markizy występy dachowe. Pole powierzchni podaje się do dwóch miejsc po przecinku.
Prawidłowo wskazano, w jaki sposób obliczono powierzchnię zabudowy części obiektu objętego nakazem rozbiórki a także sposób wyliczenia wysokości grzywny. Postanowienie zawiera termin, wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem wykonania zastępczego (art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a.).
Sąd zgodził się z organem II instancji, że zarzut niezgodności powierzchni zabudowy z powierzchnią działki nr [...] zmierza do zakwestionowania decyzji PINB w Krakowie z [...] czerwca 2009 r., o nakazie rozbiórki. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Decyzja o rozbiórce z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] jest ostateczna i wykonalna, a zarzuty skargi skierowane przeciwko tej decyzji nie mieszczą się w zakresie niniejszego postępowania.
Wbrew twierdzeniom skarżącego w zaskarżonym postanowieniu wszystkie jego zarzuty zostały wyjaśnione. Między innymi wyjaśniono, że podcień wsparty na słupach zawiera się w rzucie pionowym krawędzi zewnętrznych kondygnacji budynku, co organ trafnie wziął pod uwagę dokonując pomiarów.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.).
P.R. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art 151 p.p.s.a. oraz art 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczeń wydanych przez organ administracji polegające na oddaleniu skargi zasługującej na uwzględnienie w sytuacji gdy Małopolski WINB w Krakowie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 136 k.p.a. przez wydanie przez organ II instancji postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie PINB w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] września 2013 r. w sytuacji gdy:
- - organy administracyjne nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia prawidłowej powierzchni zabudowy podlegającej obowiązkowi rozbiórki części budynku;
- - organ II instancji błędnie uznał, iż powierzchnia pięciu nadbudowanych kondygnacji budynku, które mają zostać rozebrane jest równa 212,48 m2 w sytuacji, gdy z treści księgi wieczystej nr [...] dotyczącej nieruchomości nr [...] wynika, że powierzchnia nieruchomości wynosi 0,0200 ha, a budynek ten na wyższych kondygnacjach nie wystaje ponad powierzchnię budynku znajdującego się na parterze;
art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. w z w. z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczeń wydanych przez organ administracji polegającej na pominięciu lub niedostrzeżeniu uchybień w zakresie postępowania administracyjnego, a w szczególności:
- - w swoich pomiarach i obliczeniach organy egzekucyjne nie wyjaśniły z czego dokładnie wynika wartość ustalonej powierzchni przyjętej do obliczenia wysokości grzywny;
- - w swoich pomiarach i obliczeniach organy egzekucyjne nie wyjaśniły, czy obmiarom podlega także występujący po stronie wschodniej budynku podcień wsparty na słupach, na co wskazywał organ II instancji w swoim postanowieniu nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r.;
- - w swoich pomiarach i obliczeniach organy egzekucyjne nie wyjaśniły na jakiej podstawie dokonano wyliczenia powierzchni zabudowy rzutu nadbudowanych pięciu kondygnacji, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego szkic przyjęty jako podstawa obmiarów nie odzwierciedla rzeczywistej zabudowy, w szczególności gdy z treści księgi wieczystej nr [...] dotyczącej nieruchomości nr [...] wynika, że jej powierzchnia wynosi 0,0200 ha.
art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i jej uzasadnieniu, co wpływa na utrudnienie możliwości przedstawienia przez Skarżącego zarzutów merytorycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone wskazanymi podstawami z art. 174 p.p.s.a., jako naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.
Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje na wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a., jednak nie podaje na czym polega naruszenie powyższych przepisów postępowania. Kwestionując przyjęte przez sąd ustalenia dotyczące prawidłowości wyliczenia powierzchni zabudowy przyjętej do obliczenia wysokości grzywny, nie podaje wartości jakie powinny być przyjęte, jako dane wyjściowe do tych wyliczeń. Tym samym uznać należy, iż dokonanych pomiarów nie podważa.
Prawidłowo więc Sąd I instancji przyjął, iż ustalenie powierzchni zabudowy podlegającej rozbiórce nastąpiło w trakcie oględzin w dniu [...] września 2013 r. Skarżący kasacyjnie brał udział w tych czynnościach i podpisał protokół z oględzin nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń, co do sposobu i wyników przeprowadzonych czynności pomiaru. Złożony na protokole podpis uczestnika oględzin potwierdza nie tylko jego obecność, ale i świadome uczestnictwo, a w razie braku towarzyszących podpisowi adnotacji także akceptację treści umieszczonych powyżej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2007 r., II SA/Gl 359/07). W tym stanie rzeczy zasadnie za podstawę wyliczenia wielkości grzywny w celu przymuszenia przyjęto pomiary dokonane w trakcie postępowania dowodowego, które nie zostały skutecznie podważone.
Zarzuty kasacyjne dotyczące usytuowania nadbudowanej części budynku poza nieruchomością wskazaną w decyzji rozbiórkowej stanowią powtórzenie zarzutu skargi i wcześniej zażalenia, do których zarówno organ odwoławczy jak i sąd odnieśli się wskazując, że skarżący w ten sposób kwestionuje nie prawidłowość dokonanych pomiarów, lecz ostateczną decyzję PINB z [...] czerwca 2009 r. z której egzekwowany obowiązek wynika, podczas gdy art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. jednoznacznie stanowi, że organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Kwestionowanie bowiem zasadności decyzji o nakazie rozbiórki na etapie postępowania egzekucyjnego jest zdecydowanie spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie jest środkiem odwoławczym od decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem merytoryczne zarzuty zgłoszone do takiej decyzji są niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Zasadą jest, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy k.p.a. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w k.p.a., a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r. II OSK 524/12).
Uwagi te należy odnieść również do kolejnego zarzutu kasacji kwestionującego wykonalność nałożonego ostateczną decyzją o rozbiórce obowiązku. Skarżący wskazywał, że nadbudowana część budynku połączona jest konstrukcyjnie z budynkiem na sąsiedniej działce i niemożliwe jest dokonanie rozbiórki budynku na działce [...] bez uszkodzenia sąsiedniego budynku. Trafna w tym zakresie jest ocena organu zaaprobowana przez sąd, że ta okoliczność mogłaby stanowić podstawę zarzutu, na podstawie art. 33 p.e.a.
Prawidłowa jest więc ocena sądu I instancji, iż zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania czy też innych naruszeń prawa, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie, zatem zastosowanie normy wynikającej z art. 151 p.p.s.a. było ze wszech miar uzasadnione.
Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Krakowie nie narusza przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, z kolei art. 3 § 1 tej ustawy określa, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Aby zarzut naruszenia przepisów postępowania mógł odnieść skutek zamierzony przez kasatora, uchybienie, którego miałby się dopuścić sąd I instancji, należałoby kwalifikować jako mogące mieć "istotny wpływ na wynik sprawy".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takimi uchybieniami nie jest dotknięty wyrok Sądu I instancji, zakwestionowany skargą kasacyjną. Tym bardziej, że aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musiałaby być na tyle doniosła, że mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musiałoby uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. WSA w Krakowie zawarł w uzasadnieniu wyroku pełną ocenę popartą szeroką argumentacją w odniesieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.