Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. wezwał Zakład [...] Sp. z o.o., właściciela budynku przy ul. [...],[...] i [...] w S., do wzięcia udziału w dniu [...] r. w oględzinach stanu technicznego obiektu. W trakcie przeprowadzonych oględzin, w których uczestniczyli m.in. dwaj przedstawiciele Spółki stwierdzono, iż w klatce schodowej występują zacieki po przeciekach z dachu, zabrudzenia ścian i sufitów oraz złuszczająca się farba. Klatka schodowa nie była malowana od ok. 20 lat. W zewnętrznej ścianie z oknami występują przecieki wokół okien oraz w miejscach styku płyt prefabrykowanych. W lokalu mieszkalnym na [...] piętrze występuje nawiew powietrza do mieszkania poprzez kratkę wentylacyjną. Przed budynkiem brak utwardzonej powierzchni chodnika i wystają studzienki kanalizacji deszczowej.
W konsekwencji przeprowadzonych oględzin decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał właścicielowi budynku mieszkalnego przy ul. [...],[...],[...] w S. - Zakładowi [...] Sp. z o.o. w S., w terminie do dnia [...] r. doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego poprzez malowanie klatek schodowych, wymianę okien w klatkach schodowych, uzupełnienie spękań na styku płyt prefabrykowanych w klatkach schodowych, wymianę pokrycia dachu wraz z obróbkami blacharskimi, utwardzenie i wyrównanie brakującej części chodnika do poziomu pokryw studzienek kanalizacyjnych oraz doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wentylacji w segmencie [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż stan techniczny budynku jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, pomimo że obowiązkiem właściciela, wynikającym z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) jest utrzymywanie obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym zgodnym z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wydany w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakaz usunięcia nieprawidłowości jest zatem w pełni uzasadniony.
Zakład [...] Sp. z o.o. wniósł odwołanie od otrzymanej decyzji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zdaniem Spółki wykonanie nałożonych obowiązków nie wpłynie na stan techniczny budynku, a jedynie na jego stan estetyczny. Tym samym nie było podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji nie wykazał bowiem by przedmiotowy budynek był w nieodpowiednim stanie technicznym bądź też by szpecił otoczenie.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, iż jego zdaniem decyzja pierwszoinstancyjna została wydana zgodnie z prawem procesowym i materialnym. Postępowanie organu I instancji wykazało bowiem, iż przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym, a w odniesieniu do studzienek kanalizacyjnych stwarza wręcz zagrożenie dla otoczenia co powoduje, że tym samym remont budynku jest konieczny. Organ II instancji podkreślił nadto, że potwierdzający zły stan obiektu protokół z oględzin podpisali także przedstawiciele Spółki.
Pismem z dnia [...] r. Zakład [...] Sp. z o.o. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż nałożone na Spółkę obowiązki są nieadekwatne do ustalonego stanu technicznego. Skarżąca Spółka podniosła także, iż protokół z oględzin, będący oświadczeniem woli, podpisały osoby nie uprawnione do jego złożenia.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99.
W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż wobec stwierdzenia złego stanu budynku, który notabene w świetle protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin zdaje się nie ulegać wątpliwości, organ I instancji uprawniony i zobowiązany był do wydania przewidzianej w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przed określeniem jednak w decyzji jakie roboty winny zostać w tym celu wykonane, prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego powinien każdorazowo rozważyć jaki ich rodzaj i zakres jest faktycznie konieczny do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Celem wydanej w trybie art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane decyzji jest bowiem jedynie doprowadzenie obiektu do stanu właściwego, pozbawionego nieprawidłowości, nie zaś nie stanowiąca konieczności dodatkowa poprawa estetyki bądź podwyższenie komfortu użytkowania.
Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika jednak by organ I instancji okoliczności te rozważył. Jedyną udokumentowaną czynnością poprzedzającą wydanie decyzji, o której mowa, było bowiem przeprowadzenie oględzin obiektu, żadne natomiast dowody nie wskazują na to by adekwatność nałożonych obowiązków w stosunku do stwierdzonych nieprawidłowości została następnie w jakikolwiek sposób zanalizowana. Adekwatności tej nie wykazał organ I instancji także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym, o ile np. nie ulega wątpliwości kwestia konieczności zabezpieczenia studzienek kanalizacyjnych, o tyle niemożliwym do jednoznacznej oceny jest w świetle przedłożonego materiału dowodowego czy stwierdzone zacieki wokół okien istotnie wymagają wymiany okien na nowe, nie zaś naprawy istniejących i czy istotnie stwierdzone ślady po przeciekach z dachu czynią konieczną całkowitą wymianę jego pokrycia.
Zdaniem Sądu decyzja pierwszoinstancyjna podjęta została nadto z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu koniecznym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej winno być podjęte przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej rozstrzygnięcie zwane osnową. Bez elementu tego decyzja administracyjna nie może istnieć albowiem to właśnie on wskazuje w jaki sposób organ rozpoznał sprawę administracyjną co do istoty (np. jakie uprawnienie stronie przyznał lub jakie powinności na nią nałożył) bądź też w jaki inny sposób zakończył prowadzone przez siebie postępowanie (np. w drodze jego umorzenia). Z tego względu rozstrzygnięcie musi być zawsze zredagowane w sposób jasny i precyzyjny, a jego sens musi być jednoznaczny, nie dopuszczając niedomówień i różnych możliwości interpretacyjnych – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086. Zdaniem Sądu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w części, w której nakazuje skarżącej Spółce doprowadzenie wentylacji w segmencie [...] do cyt. "stanu zgodnego z prawem" wymogów tych nie spełnia.
Formuła, którą posłużył się organ I instancji powoduje niejasność co do rodzaju i zakresu nałożonego na stronę obowiązku. Nie precyzuje bowiem ani jakie nieprawidłowości w odniesieniu do wentylacji należy usunąć, ani jaki stan wentylacji zdaniem organu nadzoru budowlanego byłby zgodny z prawem, ani też wreszcie nie określa robót, które skarżąca obowiązana jest w tym zakresie wykonać pozostawiając kwestię tę jej uznaniu. Zdaniem Sądu nałożony na skarżącą w osnowie decyzji obowiązek nie spełnia zatem wymogu jasności i precyzji, właściwe odczytanie istoty zawartego w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia nie może bowiem wymagać domysłów i konieczności interpretacji użytych w nim sformułowań.
W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, decyzję organu I instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego. W postępowaniu drugoinstancyjnym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej niejasności i braków i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięta jest także stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja drugoinstancyjna z dnia [...] r. Obie decyzje uznać bowiem należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak również w części nakładające na stronę nie sprecyzowane powinności.
Sąd nie podziela natomiast zawartego w skardze zarzutu, iż protokół z oględzin budynku dotknięty jest wadą formalną i nie może stanowić dowodu w sprawie albowiem stanowi on oświadczenie woli, a tym samym podpisany mógł być jedynie przez członków zarządu Spółki bądź prokurentów. W rzeczywistości złożony na protokole podpis uczestnika oględzin potwierdza bowiem jedynie jego obecność i świadome uczestnictwo, a w razie braku towarzyszących podpisowi adnotacji także akceptację treści umieszczonych powyżej, nie stanowi natomiast zachowania wyrażającego wolę, nie zmierza też do nawiązania, zmiany lub rozwiązania stosunku prawnego.
W konsekwencji uczestnikiem oględzin z ramienia Spółki może być każdy kto zostanie do tej czynności skierowany, a sposób wytypowania takiego przedstawiciela uznać należy za wewnętrzną sprawę jednostki organizacyjnej. Wskazać w tym miejscu należy, iż wezwanie do uczestnictwa w oględzinach skierowane zostało przez organ I instancji do Spółki i to właśnie Spółka działająca przez uprawnione osoby wytypowała do uczestnictwa w oględzinach tych przedstawicieli, którzy w czynności tej uczestniczyli.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącej Spółki na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.