Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 355/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody Pomorskiego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kępicach z dnia 20 września 2013 r. nr XXXV/297/2013 w przedmiocie likwidacji instytucji kultury: Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kępicach.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Rada Miejska w Kępicach w dniu 20 września 2013 r., na podstawie art. 7 ust. 1, art. 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXV/297/2013 w sprawie likwidacji instytucji kultury - Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kępicach. W ramach uchwały postanowiono o likwidacji Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kępicach z siedzibą przy ul. M. Buczka 1 z dniem 31 grudnia 2013 r. (§ 1 uchwały), przejęciu dokumentacji zlikwidowanej instytucji kultury przez Burmistrza Kępic (§ 2), przekazaniu mienia zlikwidowanej instytucji do dyspozycji Gminy Kępice (§ 3), przejęciu zadań zlikwidowanego ośrodka przez Bibliotekę Publiczną Miasta i Gminy (dalej jako "Biblioteka") od dnia 1 stycznia 2014 r. oraz o tym, że pracownicy zatrudnieni w dniu 31 grudnia 2013 r. w Miejsko-Gminnym Ośrodku Kultury, w dniu 1 stycznia 2014 r. stają się pracownikami Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy na podstawie art. 23¹ Kodeksu Pracy (§ 4). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Kępic (§ 5). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 6).
Akt poprzedzony został wydaniem przez Radę Miejską w Kępicach uchwały z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXXII/278/2013 w sprawie zamiaru likwidacji instytucji kultury: Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kępicach. Wymienioną uchwałą podano do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach likwidacji instytucji kultury. W załączniku do uchwały wyjaśniono, że z dniem 21 marca 2013 r. Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy w Kępicach przejęła budynek położony w Kępicach przy ul. M. Buczka 1, w którym znajduje się Ośrodek, a następnie otrzymała dofinansowanie na remont budynku.
W związku z powyższym radni uznali, że wskazane jest, by zadaniami z zakresu kultury zajmowała się tylko jedna instytucja tj. Biblioteka, która przejmie zadania i obowiązki Ośrodka. Biblioteka będzie dysponowała lepszymi zasobami materialnymi i organizacyjnymi, wykorzystując dotychczasowe doświadczenie, co powinno uatrakcyjnić i zintensyfikować pracę. Wynikająca z likwidacji Ośrodka komasacja sił i środków powinna wypłynąć na bardziej efektywne działanie oraz wyższy poziom usług, zajęć pozaszkolnych i imprez kulturalnych w Gminie. Wskazano dodatkowo, że jedną z przesłanek likwidacji Ośrodka i przekazania jego zadań Bibliotece jest racjonalizacja wydatków ponoszonych przez Gminę na kulturę. Połączenie jednostek kultury spowoduje zmniejszenie kosztów administracyjnych. Nastąpi skomasowanie służby finansowo-księgowej, obsługi sprzętu itd. W uchwale wskazano dodatkowo, że traci moc uchwała nr XXVII/231/2012 Rady Miejskiej w Kępicach z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji kultury Ośrodka i Biblioteki w jedną instytucję kultury o nazwie Kępickie Centrum Kultury.
Wojewoda Pomorski w skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Kępicach nr XXXV/297/2013 z dnia 20 września 2013 r., zażądał stwierdzenia jej nieważności z uwagi na naruszenie art. 13 ust. 2, 7 i 8 ustawy o bibliotekach (Dz.U z 2012 r., poz. 642 ze zm.).
Organ nadzoru wskazał, że z treści uchwały, protokołu sesji Rady oraz pisma Przewodniczącego Rady z dnia 24 marca 2014 r. wynika, że przedmiotem uchwały było faktycznie połączenie Ośrodka i Biblioteki, a nie likwidacja Ośrodka. Wskazuje na to przejęcie przez Bibliotekę pracowników i mienia oraz zadań Ośrodka. Z ustawy o bibliotekach wynika co prawda, że mogą być one łączone z innymi instytucjami kultury ale połączenie takie wymaga zasięgnięcia opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W przedmiotowej sprawie taki tryb nie został zachowany.
W odpowiedzi na skargę Gmina Kępice wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Gminy, nie naruszono art. 13 ust. 2, 7 i 8 ustawy o bibliotekach ponieważ przepisy te nie mają zastosowania do likwidacji instytucji kultury, która została zlikwidowana na podstawie art. 22 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Poza tym podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało wydaniem w dniu 27 czerwca 2013 r. uchwały o zamiarze likwidacji Ośrodka, której treść dodatkowo potwierdza, że wolą Rady była likwidacja domu kultury, a nie połączenie go z Biblioteką. Wojewoda Pomorski nie uwzględnił, że zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały, przeprowadzono proces likwidacji Ośrodka. Dokumentację Ośrodka i jego mienie najpierw przekazano Gminie, a dopiero następnie przez Gminę do Biblioteki.
Jednocześnie przekazane zadania, które są obecnie realizowane przez Bibliotekę mogły być realizowane przez nią także wcześniej jednak rezygnowano z tego z powodu braków kadrowych i - nie chciano dublować zadań Ośrodka i Biblioteki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że zaskarżona uchwała narusza zarówno przepisy art. 13 ust. 2, 7 i 8 ustawy o bibliotekach, z uwagi na ich niezastosowanie, jak i przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej odnoszące się do procedury likwidacji instytucji kultury.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organizator jest zobowiązany na 6 miesięcy przed wydaniem aktu o likwidacji instytucji kultury podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach likwidacji takiej placówki. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprost wyjaśnia powody wprowadzenia przez ustawodawcę 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 22 ust. 2 cyt. ustawy. W przypadku likwidacji instytucji kultury, odpowiednio wczesne i publiczne poinformowanie o zamiarze i przyczynach likwidacji ma służyć stworzeniu możliwości podjęcia działań do zgromadzenia środków finansowych, które umożliwią dalsze funkcjonowanie danej instytucji kulturalnej (art. 22 ust. 3 cyt. ustawy). Likwidacja instytucji kultury nie powinna być bowiem nadużywana i wykorzystywana jako instrument umożliwiający zaoszczędzenie przez gminę środków które może i powinna przeznaczać na działalność instytucji kultury.
W uchwale z dnia 27 czerwca 2013 r., poprzedzającej zaskarżoną, podano że likwidacja Ośrodka będzie m.in. skutkowała "racjonalizacją wydatków ponoszonych przez Gminę na kulturę" oraz "zmniejszeniem kosztów administracyjnych" lecz – nie dotrzymano 6 miesięcznego terminu, o jakim mowa w omawianych przepisach, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Zasadnie wskazano w skardze, że w rzeczywistości Gminie Kępice nie chodziło o zlikwidowanie Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kępicach ale o połączenie Ośrodka z Biblioteką. Spójnie wynika to z pisma informacyjnego Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kępicach z dnia 24 marca 2013 r. kierowanego do NIK, wyciągu z przebiegu sesji Rady Miejskiej w Kępicach nr XXXV z dnia 20 września 2013 r. oraz z treści podejmowanych kolejno przez Radę Gminy Kępice uchwał. Podczas sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, wyraźnie zaznaczono, że "dom kultury" nie będzie zlikwidowany, ale będzie działał pod inną nazwą. Zaplanowano, że zadania, majątek oraz pracowników ośrodka przejmie Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy w Kępicach.
W ocenie Sądu stanowi to obejście restrykcyjnych przepisów ustawy o bibliotekach. Zgodnie z art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach, instytucje kultury (takie jak np. domy kultury), mogą być łączone z bibliotekami publicznymi, jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. Z tych względów połączenie instytucji kultury z biblioteką wymaga zasięgnięcia opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała była podejmowana w związku z zamiarem efektywnego połączenia Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury z Biblioteką, a nie rzeczywistą likwidacją ośrodka. Przyjęcie takich rozwiązań, jakie w praktyce zastosowano w Kępicach, wymagało podjęcia adekwatnej uchwały dotyczącej połączenia Ośrodka z Biblioteką i uzyskania w tej sprawie stosowanych opinii oraz zgody ministra. Okoliczność, że Ośrodek i Biblioteka mieściły się w tym samym budynku i z praktycznego punktu widzenia łatwiej było prowadzić w tym miejscu tylko jedną, a nie dwie odrębne instytucje kulturalne, nie zmienia faktu, że w razie konieczności ich połączenia, w sferze faktycznej i prawnej, konieczne było zastosowanie adekwatnych przepisów regulujących zasady i dopuszczalność łączenia instytucji kultury.
Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.).
Gmina Kępice w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o uchylenie go w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie:
- - art. 22 ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przyjęcie, iż racjonalizacja wydatków na kulturę oraz zmniejszenie kosztów administracyjnych nie może stanowić jednej z przesłanek do likwidacji instytucji kultury,
- - art. 13 ust. 2, 7 i 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach poprzez przyjęcie, iż przepisy te mają zastosowanie przy likwidacji instytucji kultury.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 32 w zw. z art. 183 § 2 ust. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. poprzez przyjęcie, że stroną przeciwną w postępowaniu przed Sądem I instancji jest Gmina Kępice reprezentowana przez Burmistrza Kępic, a nie organ, który podjął zaskarżoną uchwałę tj. Rada Miejska w Kępicach reprezentowana przez Przewodniczącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej badając sprawę w granicach wyznaczonych przedstawionymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Z urzędu analizował przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., których istnienia nie stwierdził, również w zakresie zarzucanej w skardze kasacyjnej nieważności z powodu pozbawienia strony możności obrony swych praw.
Skarżący kasacyjnie upatrywał spełnienia przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w tym, że jako strona tego postępowania powinna występować Rada Miejska w Kępicach, a nie Gmina Kępice reprezentowana przez Burmistrza Kępic. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Bowiem w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12). Jedynie w sytuacjach szczególnych, na gruncie konkretnej sprawy, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta (burmistrza) lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta (burmistrza) i mogłoby to prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji, wówczas jako strona może występować rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego.
Na takie szczególne okoliczności w tej sprawie nie wskazywano, co pozwala na przyjęcie, iż prawidłowo w tym postępowaniu występuje Gmina Kępice, jako podmiot władzy publicznej, któremu powierzono wykonanie zaskarżonej uchwały, a na zewnątrz reprezentowana jest przez Burmistrza Kępic. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut sformułowany jako naruszenia przepisów postępowania tj. art. 32 w zw. z art. 183 § 2 ust. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. To, że rada gminy jako organ stanowiący gminy ma wyłączną właściwość do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.) nie oznacza, że została również wyposażona w wyłączną kompetencje do wykonania tych uchwał.
W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiony jest doniosłości prawnej również zarzut dotyczący naruszenia art. 22 ust. 1 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Należy zauważyć, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie kwestionował możliwości skorzystania przez organizatora z procedury przewidzianej w przywołanej regulacji. Wskazał jedynie, że likwidacja instytucji kultury może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Wymaga ona zachowania szczególnego trybu, polegającego na podaniu do publicznej wiadomości, na 6 miesięcy przed wydaniem aktu o likwidacji, informacji o zamiarze i przyczynach zlikwidowania instytucji kultury, co ma służyć, między innymi, stworzeniu możliwości podjęcia działań do zgromadzenia środków, które umożliwią dalsze funkcjonowanie instytucji. Rację ma Sąd Wojewódzki, iż w przedmiotowej sprawie nie dotrzymano 6 miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ale tego skarżący kasacyjnie nie kwestionował.
Natomiast, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w żadnych miejscu swego uzasadnienia nie podawał, by wskazanie w uchwale z dnia 27 czerwca 2013 r. jako jednej z przyczyn likwidacji instytucji kultury spraw finansowych stanowiło naruszenie art. 22 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Trafnie Sąd I instancji przyjął, iż zgromadzony w sprawie materiał – treść uchwały, protokół z sesji Rady Miejskiej oraz pismo Przewodniczącego Rady z dnia 24 marca 2014 r. - wskazywał na zamiar połączenia Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kępicach z Biblioteką. Jakkolwiek w dokumentach Rada określała swe czynności wobec Ośrodka Kultury jako likwidację, to jednak zasadniczym kierunkiem tych działań była jego dalsza działalność w strukturze Biblioteki. Od 1 stycznia 2014 r. miały te instytucje funkcjonować bowiem jako jedna, pod wspólną nazwą, z dotychczasową kadrą pracowniczą wywodzącą się z obu tych instytucji, przejmując ich mienie i zadania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie działanie, które prowadzi do wykorzystania zasobów osobowych, materiałowych oraz funkcjonalnych do kontynuowania działalności tylko w ramach nowej struktury organizacyjnej nie jest likwidacją i w istocie zmierza do obejścia restrykcyjnego trybu połączenia tych dwóch instytucji, o którym mowa w art. 13 ust. 8 ustawy o bibliotekach i co prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.