Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi K. Z., A. Z. i T. K. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2008 r. stwierdzono, że na działce nr [...] położonej w Z. znajduje się wiata konstrukcji stalowo –drewnianej o dachu dwuspadowym, symetrycznym, pokrytym blachą. Słupy konstrukcji stalowej osadzone są w fundamencie betonowym, do nich przykręcone są płatwie, na których wsparta jest konstrukcja dachu. Pod wiatą zlokalizowany jest trak pionowy wielopiłowy. T. P. oświadczył, że wykonał ją w 1994 r. Potwierdziła to D. P.– jego żona. Kolejną kontrolę przeprowadzono w dniu 29 stycznia 2009 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej nakazał T. P. dokonać rozbiórki tartaku, jednakże rozstrzygnięcie to uchylił Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., kwestionując krąg stron postępowania oraz ustalenia stanu faktycznego.
Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji przeprowadził w dniu 22 października 2010 r. oględziny podczas, których stwierdził, iż stan zaawansowania robót nie uległ zmianie od dnia 27 listopada 2008 r. Dokonano dodatkowych pomiarów części podziemnej tartaku. Stwierdzono, że wykonano podpiwniczenie o ścianach betonowych o rozpiętości wewnątrz 7,5 x 5,5 m i grubości ścian ok. 25 cm. Wewnątrz pomieszczenia wykonany jest fundament betonowy 1,80 x 2,80 m, na którym osadzony jest trak. T. P. oświadczył, że ściany betonowe powstały przy szalowania ścian kamiennych i zalaniu ich betonem oraz że słupy z szyn kolejowych wystawały z muru kamiennego, do których przymocowana była konstrukcja dachu w bardzo złym stanie technicznym.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał T. P. dokonać rozbiórki tartaku na działce nr ew. [...] w Z. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Po rozpatrzeniu odwołania T. P., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, skarżona decyzja wśród adresatów wymienia jako stronę J. T., o którym organ I instancji powziął informację, że nie żyje, a jego następcami prawnymi są osoby wymienione w załączniku do pisma Urzędu Gminy w Z. z dnia 2 kwietnia 2012 r. Ponadto ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że zmarły również inne strony postępowania – F. Z. i T. K. Organ I instancji powinien więc w pierwszej kolejności ustalić właściwy krąg stron postępowania, uwzględniając odpowiednie wyznaczenie zakresu oddziaływania obiektu.
Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że w wypisie z rejestru gruntów z dnia 4 grudnia 2008 r. część osób, którym przyznano status strony są określone jako władający. Osoby te mają interes prawny w sprawie, a zatem prawidłowo zostali włączeni w krąg stron postępowania. Przymiot posiadacza samoistnego nie jest jednak tytułem dziedzicznym i zbędnym jest ustalanie spadkobierców zmarłego posiadacza samoistnego. Należy jednak, ustalić czy z uwagi na śmierć samoistnego posiadacza nie uległ zmianie stan "władania" nieruchomością, tj. czy nie pojawili się nowi samoistni posiadacze. Ustalenie właściwego kręgu postępowania powinno zostać dokonane na podstawie aktualnego wypisu z rejestru gruntów.
Należy zbadać również, czy strefa oddziaływania obiektu nie wpływa na konieczność uwzględnienia jako strony Skarbu Państwa – właściciela działek będących w trwałym Zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz Gminy Z., jako że obszar oddziaływania obiektu może mieć wpływ na pobliską drogę gminną tj. dz. nr [...] w Z. Ponadto zdaniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie został należycie określony przedmiot postępowania. Określenie obiektu jako "tartaku" nie jest wystarczające dla skutecznego egzekwowania decyzji. Nie jest jednoznacznym, jaki obiekt został w ten sposób określony i jaki zakres rozbiórki ma zostać wykonany przez adresata decyzji. W aktach sprawy nie znajduje się żaden materiał zdjęciowy wykonany w trakcie oględzin. Jedyny materiał został nadesłany przez strony postępowania. Nie jest możliwym, w oparciu o istniejący materiał dowodowy zweryfikowanie twierdzeń strony o istnieniu wcześniejszej zabudowy w miejscu obecnie usytuowanego obiektu budowlanego.
Brak jest również szkicu sytuacyjnego pozwalającego określić przedmiotowy obiekt, czy też zespół obiektów budowlanych w sposób gwarantujący późniejszą skuteczną egzekucję decyzji. Protokoły oględzin nie zawierają również spójnego kompleksowego opisu przedmiotowego "tartaku" obejmującego tak kluczowe kwestie jak charakterystyka usytuowania, parametry w postaci wymiarów, materiałów użytych do konstrukcji, sposobu wzajemnego powiązania.
Skargę na powyższą decyzję złożyli K. Z., A. Z. i T. K. zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1, art. 108 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. Skarżący zakwestionowali szerokie określenie stron postępowania i stwierdzili, iż organ II instancji miał możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie z powodu naruszenia przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. i art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a.
Analizując regulację z art. 138 § 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy przesłanek z ww. przepisu oraz że w oparciu o art. 136 K.p.a. nie był w stanie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie wykazał także rzeczywistego wpływu stwierdzonych błędów i uchybień co do kręgu stron postępowania, ograniczając się jedynie do stwierdzenia tychże uchybień oraz wskazania koniecznych do wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności decydujących o treści decyzji rozbiórkowej, tj. skonkretyzowania obiektu podlegającego rozbiórce.
Jak zauważył Sąd, o ile zaistniały w ocenie organu II instancji jakieś wątpliwości w zakresie kręgu stron postępowania, to sama ta okoliczność nie zwalnia organu odwoławczego od zbadania, czy pominięcie określonych osób mogło mieć wpływ na prawidłowość postępowania. Konieczne jest co najmniej wykazanie, że podmioty pominięte rzeczywiście w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. miały interes prawny. Obowiązkiem organu odwoławczego było przy tym, zbadanie tego interesu, zwłaszcza, że w postępowaniu rozbiórkowym interes prawny ww. przepisy nakazują ustalić w sposób zawężający w stosunku do postępowania z zakresu decyzji o pozwoleniu na budowę. W kwestii rozbiórki stronami są jedynie podmioty, których interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.). Przymiot ten nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od posiadanego interesu prawnego.
Jak podkreślił Sąd, w niniejszej sprawie oznacza to w zasadzie jedynie konieczny udział w postępowaniu inwestora, a wyjątkowo właścicieli działek sąsiednich, ale tylko jeśli inwestor, wznosząc sporny obiekt, przekroczył granicę swojej działki lub w inny istotny sposób rozbiórka wpłynie na ich interes prawny. To samo dotyczy ewentualnych spadkobierców takich osób. Z faktu nieustalenia, czy pominięcia właścicieli działek sąsiednich lub spadkobierców zmarłych właścicieli nie można wywodzić podstaw do uchylenia decyzji ze względu na pominięcie tych osób w postępowaniu, bez zbadania czy mieli interes prawny w postępowaniu. Wobec wymogów z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy winien te kwestie sam ustalić, przy czym może posłużyć się organem I instancji, zlecając mu przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż organ odwoławczy uchylił się od zbadania innych okoliczności sprawy, w tym precyzyjnego wskazania obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki. Organ odwoławczy również w tej kwestii, naruszając art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., ograniczył się jedynie do wytknięcia organowi I instancji uchybień, bez wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego, czy próby samodzielnego zbadania tej kwestii.
Jak wskazał Sąd, w ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien ustalić krąg stron samodzielnie lub zlecając niektóre czynności organowi I instancji, a następnie, w zależności od ustaleń podjąć rozstrzygnięcie kasacyjne lub merytoryczne, uwzględniając również powyższe uwagi Sądu.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a." oraz wnosząc o uchylenie "zaskarżonego postanowienia" w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wnosząc o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że organ II instancji w sposób poprawny dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wydał jedyne możliwe orzeczenie tj. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 138 w związku z art. 136 K.p.a. Sygnalizując jedynie, że wymienione w zarzucie przepisy nie są przepisami prawa materialnego, ale postępowania administracyjnego, zauważyć przede wszystkim należało, że autor kasacji, kwestionując wyrok Sądu pierwszej instancji, uchylił się od skutecznej polemiki z zaprezentowaną w nim oceną prawną okoliczności niniejszej sprawy. Zasadnicza argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do jedynego stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego była prawidłowa. Autor kasacji nie nawiązał jednak przy tym do żadnych ocen Sądu pierwszej instancji, u których podstaw legło przekonanie o przedwczesności wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej.
Tymczasem Sąd ten wskazywał na konieczność prawidłowego określenia przez organ II instancji kręgu stron postępowania, szczególnie uwzględniając przedmiot niniejszej sprawy również w stosunku do osób zmarłych, które organ I instancji uznawał za strony postępowania, a także na potrzebę poczynienia przez organ II instancji, przed podjęciem decyzji, stosownych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia cech charakterystycznych obiektu, z uwzględnieniem możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. Tych okoliczności skarżący kasacyjnie w ogóle nie kwestionował. Tymczasem również w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, świadczą one o tym, że przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bez dokonania powyższych ustaleń, było niezasadne, szczególnie uwzględniając wyjątkowy charakter decyzji wymienionej w art. 138 § 2 K.p.a.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.
Odnośnie wynagrodzenia należnego od Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 P.p.s.a.) wskazać trzeba, iż jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.