Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3202/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 381/19, po rozpoznaniu skargi R. A. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2019 roku, nr [...] w przedmiocie naruszenia wymagań ochrony środowiska, w punkcie I. sentencji uchylił punkt 6 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; w punkcie II. w pozostałym zakresie skargę oddalił; w punkcie III. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz skarżącego R. A. kwotę 337 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. zarządzeniem pokontrolnym wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 1471 z późn. zm.), biorąc pod uwagę ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach [...] stycznia i [...] lutego 2019 r. na terenie firmy [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], organ zarządził:

1. 1. Zaprzestać zbierania i przetwarzania odpadów płyty meblowej o kodzie 03 01 05, bez zezwolenia organu ochrony środowiska na zbieranie i przetwarzanie odpadów (natychmiastowo);
2. 2. Zaprzestać wytwarzania m.in. odpadów w postaci pelletu opałowego oraz zrębki płyty meblowej, bez pozwolenia organu ochrony środowiska na wytwarzanie odpadów (natychmiastowo);
3. 3. Zaprzestać przekazywania odpadów w postaci pelletu opałowego osobom fizycznym i podmiotom gospodarczym do wykorzystania na ich własne potrzeby grzewcze (natychmiastowo);
4. 4. Zaprzestać termicznego przekształcania (spalania) odpadów w postaci palet drewnianych o kodzie 15 01 04 oraz odpadów płyty meblowej o kodzie 03 01 05 w zakładowym kotle, bez zezwolenia organu ochrony środowiska na przetwarzanie odpadów (odzysk R1) i pozwolenia organu ochrony środowiska na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (natychmiastowo);
5. 5. Ilościową i jakościową ewidencję zbieranych, przetwarzanych i wytwarzanych odpadów prowadzić systematycznie i rzetelnie, z uwzględnieniem wszystkich rodzajów odpadów oraz wymaganych rubryk w kartach ewidencji odpadów (natychmiastowo, na bieżąco);
6. 6. Sporządzić korektę zbiorczych zestawień danych o odpadach na lata 2014-2018 do Urzędu Marszałkowskiego w [...]. W zestawieniach tych uwzględnić m.in. masę i rodzaj przetwarzanych i wytwarzanych odpadów (do dnia [...] marca 2019 r.);
7. 7. Zarejestrować się w KOBIZE oraz sporządzać i wprowadzać do Krajowej Bazy coroczne raporty o wielkości emisji gazów cieplarnianych i innych substancji wprowadzanych do powietrza (termin realizacji do dnia [...] marca 2019 r., w latach następnych do końca lutego każdego roku);
8. 8. Rozpocząć sporządzanie i przesyłanie do wiadomości Urzędu Marszałkowskiego w [...] wykazów zawierających informacje i dane do ustalenia wysokości opłat z tytułu korzystania ze środowiska, z uwzględnieniem wszystkich źródeł emisji zanieczyszczeń do powietrza (corocznie do dnia [...] marca za poprzedni rok kalendarzowy).

Skargę na ww. zarządzenie pokontrolne wywiódł R. A. wnosząc o jego uchylenie w zakresie pkt 1, 2, 3, 4 i 6.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący podkreślił, że posiada stosowne zezwolenie na przetwarzanie odpadów zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. w zespole urządzeń przeznaczonych do prowadzenia procesu związanego z produkcją paliw (brykietu) z surowców biodegradowalnych oraz magazynowanie odpadów przed procesem odzysku. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organu, że surowiec stosowany do produkcji w zakładzie jest odpadem, podczas gdy pyły i płyty drewnopochodne są produktami wytworzonymi z czystego surowca drzewnego (udział surowca drzewnego wynosi ponad 90 procent) z niewielkim dodatkiem żywic klejowych i parafiny. Zarówno żywica klejowa (mocznikowa), jak też parafina, nie są kwalifikowane do substancji niebezpiecznych.

Co więcej, przedmiotowe produkty, czy też surowce należy zakwalifikować jako biomasę. Skarżący nie jest wytwórcą zrębki z płyty meblowej, pelletu z płyty meblowej, popiołu z kotłowni i odpadów tworzyw sztucznych. Płyta bowiem jest drewnopochodna a nie meblowa, zaś pellet nie jest wytwarzany jako odpad tylko jako paliwo, a w związku z tym nie jest on odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za częściowo zasadną. W ocenie tego Sądu podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czego dotyczy przedmiotowe zarządzenie pokontrolne, innymi słowy czy wytwarzany przez skarżącego pellet oraz zrębki płyty meblowej są odpadem, jak wywodzi organ administracji, czy też można zaliczyć je do biomasy, co podnoszone jest w wywiedzionej skardze.

Jak wskazał Sąd meriti decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta [...] wydał na rzecz skarżącego decyzję, na mocy której uzyskał on uprawnienie do przetwarzania odpadów wyszczególnionych w tabeli nr 1, innych niż niebezpieczne w zespole urządzeń przeznaczonych do prowadzenia procesu związanego z produkcją paliw z surowców biodegradowalnych oraz magazynowanie odpadów przed procesem odzysku. Zezwolenie to dotyczyło również możliwości przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w kotłowni zakładowej o mocy 1000 kW w celu wytworzenia ciepła wykorzystywanego w suszarni oraz magazynowanie odpadów przed procesem odzysku. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z powyższej decyzji w sposób jasny wynika, że przetwarzanie odpadów możliwe było na podstawie wydanego zezwolenia jedynie z surowców biodegradowalnych. Proces przetwarzania odpadów w brykiet zgodnie z decyzją miał się odbywać metodą R1, R3 i R13, czyli w zespole urządzeń przeznaczonych do produkcji brykietu z surowców biodegradowalnych.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że na podstawie art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.) Minister Środowiska wydał w dniu 1 marca 2018 r. rozporządzenie w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2018 r., poz. 680). W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia zawarta jest definicja biomasy. Poprzez biomasę rozumie się produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo, w celu odzyskania zawartej w nich energii. Zgodnie z zapisem § 2 ust. 1 lit. e rozporządzenia do biomasy mogą być zaliczone odpady z drewna, z wyjątkiem odpadów z drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady z drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej.

Wobec takiej definicji biomasy powstałej z odpadów drewna, zdaniem Sądu meriti, uznać należy, że płyta meblowa nie jest biomasą, ponieważ drewno w niej zawarte zanieczyszczone jest impregnatami lub powłokami ochronnymi. W związku z powyższym prawidłowo postąpił [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] nakazując zaprzestania zbierania i przetwarzania odpadów płyty meblowej o kodzie 03 01 05, oraz zaprzestania wytwarzania z tejże płyty pelletu opałowego i zrębki płyty meblowej, ponieważ działalność ta odbywała się bez zgody organu ochrony środowiska wynikającej z decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r.

Za błędny Sąd Wojewódzki uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 2 pkt e Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/301WE (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 140/16). Obowiązująca dyrektywa stanowi, że rozwój odnawialnych źródeł energii jest istotnym elementem pakietu środków koniecznych do redukcji emisji gazów cieplarnianych i spełnienia postanowień Protokołu z Kioto. Dyrektywa ta przesądza również o konieczności uznania przez Państwa Członkowskie Unii Europejskiej, w toku postępowań administracyjnych dotyczących udzielania zgody na lokalizację inwestycji w odnawialne źródła energii, że inwestycje te służą ochronie środowiska, ponieważ ze swej istoty inwestycja w produkcję energii ze źródeł odnawialnych ma korzystny wpływ, na realizację celów związanych z ochroną środowiska i zmianami klimatycznymi.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, gdyby rzeczywiście uznać, że naruszenie Dyrektywy miało miejsce w rozpoznawanej sprawie to należałoby równocześnie przyjąć, że spalenie najbardziej niebezpiecznych materiałów powoduje ochronę środowiska, ponieważ po ich spaleniu przestają one istnieć w materialnej postaci. Spalanie przetworzonej na pellet płyty meblowej z pewnością nie służy ochronie środowiska, podobnie jak zapylenie terenu wokół zakładu, w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Najistotniejsze jest jednak to, że skarżący posiadał zezwolenie jedynie na przetwarzanie odpadów z surowców biodegradowalnych, płyta meblowa nie jest biomasą, ponieważ drewno w niej zawarte zanieczyszczone jest impregnatami lub powłokami ochronnymi.

Sąd pierwszej instancji wywodził, że nie każdy pellet jest odpadem. Wszystko zależy od tego z czego został on wyprodukowany, ponieważ nie można uznać, że zmiana fizyczna danego materiału powoduje równocześnie jego zmianę chemiczną. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorstwami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz.

93) obrazuje to, że drewno może być wykorzystane jako paliwo, o ile nie jest zanieczyszczone impregnatami i powłokami ochronnymi (lp. 34 tabeli). W taki sam sposób mogą być wykorzystane trociny, wióry i ścinki, ale z wyłączeniem trocin, wiór i ścinków pochodzących z obróbki płyt wiórowych (lp. 13 tabeli). Natomiast płyta wiórowa i fornir mogą być przeznaczone do wykonywania napraw i konserwacji (lp. 14 tabeli).

W tej sytuacji uznać należy, zdaniem Sądu meriti, że skoro wytworzony przez skarżącego pellet z płyty meblowej o kodzie 03 01 05 (nie może być uznany za biomasę), nie przestał być odpadem, to jego wytwórca zgodnie z art. 27 ustawy o odpadach nie mógł go przekazywać (sprzedawać) poszczególnym osobom fizycznym lub prawnym, które mogły sobie nie zdawać sobie sprawy z tego, że zakupiony przez nich opał to w rzeczywistości odpad.

Sąd Wojewódzki wywiódł, że w punkcie 4 zarządzenia pokontrolnego określony został zakaz termicznego przekształcania (spalania) odpadów w postaci palet drewnianych o kodzie 15 01 04 oraz odpadów płyty meblowej o kodzie 03 01 05 w zakładowym kotle, bez zezwolenia organu ochrony środowiska na przetwarzanie odpadów (odzysk R1) i pozwolenia organu ochrony środowiska na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

Z przepisu art. 29 ustawy o odpadach wynika, że odpady mogą być przetwarzane w stosownych instalacjach lub urządzeniach spełniających wymagania ochrony środowiska. Do takich urządzeń, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można zaliczyć pieca o mocy 25 kW znajdującego się na terenie zakładu skarżącego. Skarżący nie posiadał pozwolenia na emisję gazów lub pyłów do powietrza ze spalania odpadów płyty meblowej lub palet w piecu o mocy 25 kW. Natomiast o spalaniu wyszczególnionych odpadów przekonuje to, że w czasie przeprowadzonej kontroli znajdowały się one w pobliżu kotła do centralnego ogrzewania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w punkcie 5 zarządzenia pokontrolnego nakazano Ilościową i jakościową ewidencję zbieranych, przetwarzanych i wytwarzanych odpadów prowadzić systematycznie i rzetelnie, z uwzględnieniem wszystkich rodzajów odpadów oraz wymaganych rubryk w kartach ewidencji odpadów na podstawie art. 66 i 67 ustawy o odpadach. Powyższy nakaz wynikał z niemożliwości ustalenia w czasie kontroli rzeczywistej ilości przetwarzanych odpadów o kodzie 03 01 05 oraz rzeczywistej rocznej ilości wytwarzanych odpadów w postaci zrębki z rozdrobnionej płyty meblowej oraz produkowanego pelletu grzewczego.

Zdaniem Sądu - bezsprzeczna jest okoliczność, że skarżący w dniu [...] lutego 2019 r. odmówił podpisania protokołu pokontrolnego, do czego miał prawo, jednak tym samym pozbawił się możliwości bezpośredniego przedstawienia swojego stanowiska. Brak jest podstaw aby odmówić wiarygodności sporządzonemu protokołowi pokontrolnemu, zwłaszcza, że podnoszone w skardze nieścisłości dotyczą okoliczności, które nie mogły mieć zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przykładowo można tu wskazać na mylną wielkość produkcji, której jednak zdaniem organu nie można było ustalić, co wynika z pkt. 5 zarządzenia pokontrolnego. Z zarządzenia pokontrolnego nie można również wyprowadzić wniosku, że organ uznał, iż odpady spalane są w przyzakładowej kotłowni o mocy 1000 kW.

Sąd meriti nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ocena materiału dowodowego przedstawiona w skardze i zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym jest odmienna, co jest rzeczą naturalną w przypadku sporu co do okoliczności sprawy. Przedstawione przez organ ustalenia faktyczne oraz wynikające z nich wydane nakazy znajdują, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, potwierdzenie w przepisach obowiązującego prawa.

W odniesieniu do punktu 6 zarządzenia pokontrolnego Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona skarżąca została zobowiązana w oparciu o przepisy art. 75 i art. 76 ustawy o odpadach do dokonania korekt zbiorczych zestawień o odpadach za lata 2014 – 2018 i przekazanie ich do Urzędu Marszałkowskiego w [...] w terminie do 10 marca 2019 r. Z treści art. 77 ust. 1 i 2 wynika, że weryfikacji danych zawartych w rocznych sprawozdaniach o wytwarzanych odpadach dokonuje marszałek województwa w terminie do 15 kwietnia następnego roku. Jeżeli natomiast z tej weryfikacji wynika, że informacje zawarte w sprawozdaniu są niezgodne ze stanem faktycznym, to właśnie marszałek województwa wzywa do dokonania korekty sprawozdania, określając termin nie dłuższy niż 14 dni od otrzymania wezwania.

Niezależnie od powyższego sprawozdania można składać do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy (art. 75 ust 1 ustawy o odpadach), natomiast termin złożenia sprawozdania przez organ za rok 2018 ograniczony został do 10 marca 2019 r.

Dlatego też w punkcie I wyroku uchylono punkt 6 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a." Na zasadzie art. 151 P.p.s.a. w punkcie II wyroku w pozostałym zakresie skargę oddalono. O kosztach postępowania Sąd Wojewódzki orzekł w punkcie III wyroku z mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 206 P.p.s.a, odstępując od zwrotu skarżącemu części kosztów związanych z reprezentowaniem go przez pełnomocnika z uwagi na uwzględnienie skargi jedynie w części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. A. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie punktu II wyroku oddalającego skargę, zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności:
2. a) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku kwestii dotyczącej tego, ze produkowany przez skarżącego kasacyjnie pellet w ponad 90% stanowi czyste drewno, tym samym nie jest odpadem a biomasą;
3. b) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie braku naruszenia w toku postępowania przed organem pierwszej instancji przepisów proceduralnych w szczególności art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, poczynienie wniosków, które nie odpowiadają ustaleniom, dowodom i stanowisku kontrolowanego, w szczególności błędne ustalenie stanu faktycznego, polegającego na przyjęciu, że w należącym do skarżącego podmiocie jest prowadzona działalność wymagająca zezwolenia na przetwarzanie odpadów, poprzez przyjęcie dysponowania wystarczającymi ustaleniami, które pozwalały mu na wydanie zarządzenia, stwierdzenia że naruszenia zostały stwierdzone w prawidłowy sposób i są dostatecznie określone i wyjaśnione, m.in. stwierdzenie, że ustalone i udowodnione zostały okoliczności w szczególności poprzez błędne przyjęcie bez głębszej analizy, że płyta meblowa nie jest biomasą, ponieważ drewno w niej zawarte zanieczyszczone jest impregnatami lub powłokami ochronnymi, podczas gdy organ w toku postępowania nie wykonał, żadnych badań pozwalających na ostanie się takiego stanowiska;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w skarżonym kasacyjnie zakresie, podczas gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uwzględnieniu skargi było uzasadnione z uwagi na fakt, że jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej, wątpliwości te winny być rozstrzygane na korzyść strony, w szczególności w zakresie uznania, iż zrębek i pellet pyłowy nie spełniają definicji biomasy oraz, że skarżący wytwarza pellet opałowy oraz zrębki płyty bez pozwolenia;
5. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uwzględnieniu skargi było uzasadnione, bowiem w toku postępowania organ naruszył szereg przepisów postępowania, o których mowa była w skardze na zarządzenie pokontrolne;
6. e) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, w szczególności nieuwzględnienie znajdującej się w aktach sprawy, opinii z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie możliwości zaliczenia materiałów drzewnych do biomasy w rozumieniu stosownych przepisów w firmie [...] Sp. z o.o., sporządzonej przez Instytut Technologii Drewna w [...];
7. 2. Przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
8. a) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34, art. 41-48 ustawy o odpadach przez błędne przyjęcie, iż skarżący prowadzi działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów bez zezwolenia organu ochrony środowiska, pomimo, iż przetwarza i magazynuje on odpady o kodzie 03 01 05 zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...].09.2015 r., nr [...];
9. b) naruszenie przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z § 2 pkt 1 Rozporządzenia z dnia 1 marca 2018 r. Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2018 poz. 680), art. 2 pkt e Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 140/16) przez błędne przyjęcie, iż zrębek i pellet pyłowy nie spełniają definicji biomasy oraz, że R. A. wytwarza pellet opałowy oraz zrębki płyty bez pozwolenia;
10. c) naruszenie przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 27 ust. 1, 9 i 10 ustawy o odpadach, przepisów Rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016, poz. 93), poprzez ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że pellet jest odpadem, a ponadto jest on "przekazywany" innym osobom fizycznym oraz podmiotom gospodarczym na ich własne potrzeby grzewcze, podczas gdy nie jest on odpadem, jak również błędne przyjęcie, że R. A. "pozbywał się" go w rozumieniu ustawy o odpadach ewentualnie nie ustalenie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 27 ust. 9 ustawy o odpadach i nie przyjęcie objęcia pelletu katalogiem towarów, o których mowa we wskazywanym Rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r.;
11. d) naruszenie przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 29, art. 41-48, art. 155 i art. 158 ustawy o odpadach przez błędne przyjęcie, iż w zakładowej kotłowni o mocy 25 kW prowadzony jest proces termicznego przekształcania (spalania) odpadów w postaci opakowań z drewna czyli palet oraz opadów płyty meblowej, bez zezwolenia na przetwarzanie (odzysk Rl), podczas gdy proces odzysku Rl nie ma miejsca na terenie kontrolowanego zakładu, ponieważ ani kotłownia o mocy 1000 kW ani suszarnia nie są wykorzystywane w szczególności poprzez przyjęcie, że taki odzysk jest prowadzony z uwagi na znajdujące się w obrębie kotła do centralnego ogrzewania rzekome odpady;
12. e) naruszenie przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez przedwczesne wydanie zarządzenia pokontrolnego przy braku jednoznacznie określonych i wyjaśnionych ustaleń dotyczących ewentualnych naruszeń i nieprawidłowości gospodarki odpadami pozwalających na wydanie takiego zarządzenia, w tym podjęcia zarządzenia na podstawie nieprawdziwych informacji zawartych w protokole kontroli nr [...], w tym odwołujących się do oświadczeń R. A., których nigdy nie złożył, co czyni zarządzenie pokontrolne sprzecznym z prawem i niedopuszczalnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. odnośnie pkt 2 - oddalenia skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. odnośnie pkt 2 - oddalenia skargi i na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Na zasadzie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Co do zasady, w razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów materialnych i procesowych, w pierwszej kolejności rozważyć należy kwestie procesowe. W niniejszej sprawie jednak, potrzeba analiz i badań, o których mowa w procesowym zarzucie kasacji, co do zawartości w płytach wiórowych określonych związków chemicznych, jest uzależniona od zakwalifikowania odpadów z tych płyt do biomasy. Ta kwalifikacja jest zaś procesem wykładni i zastosowania prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do materialnych zarzutów kasacji już na wstępie należy opowiedzieć się za poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2597/16 (LEX nr 2587643), według którego, odpady sklasyfikowane pod kodem 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir, inne niż wymienione w kodzie 03 01 04), powstające w wyniku obróbki płyt wiórowych (meblowych), nie mogą być traktowane jako biomasa. Definicja biomasy znajduje się w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2018 r., poz. 680). Poprzez biomasę rozumie się produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo, w celu odzyskania zawartej w nich energii.

Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 lit. e rozporządzenia do biomasy mogą być zaliczone odpady z drewna, z wyjątkiem odpadów z drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady z drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Wobec takiej definicji biomasy powstałej z odpadów drewna prawidło Sąd Pierwszej instancji uznał, że płyta meblowa nie jest biomasą, ponieważ drewno w niej zawarte zanieczyszczone jest impregnatami lub powłokami ochronnymi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odpady wyrobów drewnopochodnych nie stanowią odpadów drewna (drewnianych). Ocenę o braku podstaw do zakwalifikowania odpadów z płyt wiórowych (meblowych) jako odpadów drewna umacnia brzmienie pkt 6 ppkt 1 lit. c załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169).

W przepisie tym, należącym do systemu powszechnie obowiązujących norm administracyjnego prawa materialnego z zakresu ochrony środowiska, określono płyty wiórowe (meblowe) jako płyty drewnopochodne. Płyty wiórowe nie są traktowane jako drewno także w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. z 2015 r. poz. 1676). Nie ma zatem znaczenia twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że produkowany przez niego pellet w ponad 90% stanowi czyste drewno, bowiem, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ustawodawca w sposób jasny i niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych przyjął, że jakiekolwiek zanieczyszczenie impregnatami lub powłokami ochronnymi które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, nie kwalifikują się do zaliczenia ich jako biomasy. Z tego względu nietrafiony jest też zarzut skargi kasacyjnej o braku przeprowadzenia dodatkowych badań odpadów płyt wiórowych (meblowych), gdyż w żaden sposób nie dowiodłyby one, że płyty te są ze swej istoty odpadami drewna.

Pogląd o braku podstaw do zakwalifikowania odpadów pochodzących z różnego rodzaju płyt wiórowych (meblowych), sklasyfikowanych pod kodem 03 01 05, do produktów stanowiących biomasę jest w orzecznictwie utrwalony (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2270/17, LEX nr 2470674 oraz wyroki zapadłe na tle § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181 ze zm.), tj.: wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 328/10, LEX nr 992551 i z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1377/15, LEX nr 2268847).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt e Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Skarżący kasacyjnie pomija okoliczność, że przepisy ww. dyrektywy są skierowane do Rzeczypospolitej Polskiej, jako państwa członkowskiego UE, a ciężar jej realizacji spoczywa na organach władzy publicznej. Zwrócić należy uwagę, że obowiązki określone w przepisach ww. dyrektywy są jedynie obowiązkami o charakterze ogólnym i podlegają implementacji w drodze stanowienia aktów prawnych, a nie w drodze rozstrzygania indywidualnych spraw. Nie przyznają one określonych praw, które zgodnie z zasadą bezpośredniego skutku i pierwszeństwa norm prawa unijnego stanowiłyby podstawę wydania konkretnych i indywidualnych decyzji.

Niezasadny jest również, podnoszony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przepisów art. 12 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepisy te przewidują trzy formy działania organu inspekcji, będące konsekwencją ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Kontrola ta jest prowadzona przez wyspecjalizowany organ. Na podstawie ustaleń kontroli organ ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki lub osoby fizycznej, może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną lub wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Te zróżnicowane formy reakcji zależą od stwierdzonych naruszeń, kierowane są też do różnych podmiotów. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli. Brak jest odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej.

Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń sankcjonowany jest karnie, odpowiedzialność związana jest jednak z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą. Jednak zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył.

Z treści zaskarżonego zarządzenia jasno wynika, jakie warunki zezwolenia na przetwarzanie odpadów naruszył skarżący i w jaki sposób ma je wyeliminować, a zatem wypełniona została dyspozycja ww. przepisu i nie został on przez organ naruszony.

W konsekwencji, skoro odpady z płyt wiórowych używanych do produkcji mebli, nie mogą stanowić biomasy, bez względu na rodzaj i ilość związków chemicznych w tych odpadach, to bezzasadny jest także zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.