Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3206/20

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2938/19 oddalił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2019 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w części, w której organ odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że pałac zabytkowy w [...] w części skrzydło północne jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187; dalej: uoz).

Zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rozróżniają utrzymanie zabytku i jego otoczenia oraz prace konserwatorskie i restauratorskie. W przypadku wykładni art. 5 pkt 3 uoz widać, że ustawodawca określając obowiązki właściciela zabytku zobowiązał go zarówno do zabezpieczenia i utrzymywania obiektu zabytkowego w stanie niepogorszonym (patrz też art. 5 pkt 2 uoz), a więc do prowadzenia prac konserwatorskich, jak i do utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie (art. 5 pkt 3 uoz). Należy przez to rozumieć nie tylko zapobieganie destrukcji zabytku, ale również działania o charakterze restauratorskim, prowadzące do osiągnięcia jak najlepszego stanu zabytku.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie o tym, czy działania właściciela zabytku są zgodne z przepisami o ochronie zabytków zakłada, iż organowi konserwatorskiemu przyznano szerszy zakres swobodnego uznania, niż miałoby to miejsce w przypadku ściśle sformułowanych przepisów ustawy. Jeśli więc to organ ma prawo ustalać "zgodność (działań właściciela zabytku) z przepisami ustawy", to należy przyjmować, że ocena i decyzja konserwatora zabytków są wiążące dla właściciela zabytku.

1. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
2. 1) naruszenie prawa materialnego:
3. - art. 5 ust. 3 uoz w zw. z art. 217 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej Kpa) - poprzez uznanie, iż postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia, że ww. nieruchomość w części skrzydło północne tj. skrzydło barokowe pałacu jest utrzymywane i konserwowane zgodnie z przepisami uoz oraz zaskarżone postanowienie są prawidłowe i brak podstaw do ich uchylenia, gdyż fakt stopniowego wykonywania prac i robót niezbędnych dla uniknięcia całkowitej destrukcji zabytku nie oznacza, iż zabytek jest utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zbytków, podczas gdy skarżąca wykazała, iż podejmuje działania zmierzające do utrzymywania całości pałacu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, w tym także jego północnego barokowego skrzydła i działania właściciela mieszczą się w dyspozycji normy art. 5 pkt 3 uoz, co oznacza, że północne skrzydło pałacu utrzymane jest zgodnie z ustawą i organ administracyjny winien okoliczność tę potwierdzić wydając zaświadczenie;
4. - art. 7 ust. 1 pkt 6 ustaw z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 ze zm.; dalej upol) w zw. z art. 5 pkt 2 uoz, poprzez uznanie, że brak jest przesłanek do wydania zaświadczenia stwierdzającego, że obiekt jest właściwie użytkowany, zabezpieczony i konserwowany, podczas gdy skarżąca od daty objęcia w posiadanie zabytku podejmuje szeroko zakrojone działania zmierzające do zabezpieczenia obiektu;
5. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
6. - niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracyjnym z mocy art. 6, art. 7, art. 7a §1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 13 § 1 i 2 Kpa, gdyż organ administracyjny nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w sprawie;
7. - art. 217, art. 218 § 1 Kpa poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia na potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego i prawnego oraz art. 218 § 2 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
3. 3.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
4. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
5. 3.4. W myśl art. 217 § 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W tym miejscu należy wyjaśnić, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 6 upol nie wymaga posłużenia się w postępowaniu podatkowym zaświadczeniem o stanie obiektu zabytkowego, w związku z czym przedstawione zaświadczenie będzie wyłącznie jednym ze środków dowodowych, na których podstawie organ podatkowy ustala stan faktyczny sprawy i dokonuje jego subsumpcji pod obowiązujące normy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1840/07).
6. 3.5. Podkreślenia wymaga, że ustalenie czy wskazana część pałacu jest utrzymywana i konserwowana zgodnie z przepisami o ochronie zabytków nie stanowi zagadnienia o charakterze prawnym, do rozstrzygnięcia którego władne są wyłącznie organy konserwatorskie. Stanowi ono bowiem (również) element ocenny ze sfery ustaleń faktycznych dokonywanych samodzielnie przez organ w toku postępowania podatkowego w sprawie podatku od nieruchomości. Oczywiście organ podatkowy, w toku prawidłowo prowadzonego postępowania podatkowego, w ramach oceny istnienia (bądź nie) przesłanki do zwolnienia gruntów i budynków od płacenia podatku od nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 upol (ich utrzymanie i konserwacja, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków), winien uzyskać informację właściwego organu konserwatorskiego, jako posiadającego potrzebne uprawnienia i wiedzę dla takiej oceny. Jednak w sprawie wydania zaświadczenia przez organ konserwatorski powołany art. 7 ust. 1 pkt 6 upol w ogóle nie miał zastosowania, więc nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie w ramach postępowania podatkowego.
7. 3.6. Ponadto należy wskazać, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem administracyjnym uproszczonym, którego odrębność wyraża się m.in. w zakresie i charakterze prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z treścią art. 218 § 1 Kpa przy ustaleniu treści zaświadczenia główną rolę odgrywają dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów oraz zbiorów danych utrwalanych innymi technikami, a postępowanie wyjaśniające pełni tylko rolę pomocniczą. W konsekwencji przepisy Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o wydanie zaświadczenia znajdują zastosowanie w ograniczonym zakresie. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w postępowaniu o wydanie zaświadczenia ma na celu jedynie ustalenie zakresu wiedzy organu, a nie ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim byłby on niezbędny do wydania decyzji podatkowej (wyrok NSA z 18 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2087/16).
8. 3.7. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że w sprawie nie zachodziła konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego innego niż ustalenie okoliczności istotnych dla stwierdzenia możliwości wydania zaświadczenia na podstawie zgromadzonych uprzednio danych i informacji dotyczących nieruchomości wskazanych we wniosku o wydanie zaświadczenia. Oznacza to, że organy prowadząc postępowanie, nie naruszyły przepisów art. 217 i 218 § 1 Kpa oraz działały z zachowaniem norm wskazanych w art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 13 § 1 i 2 Kpa. Tym samym zarzuty naruszenia tych przepisów są niezasadne.
9. 3.8. Jak słusznie wskazał też Sąd I instancji, to organ konserwatorski w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej ustala czym jest zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. System prawny wielokrotnie posługuje się klauzulami generalnymi w celu zapewnienia elastyczności stosowania przepisów prawa, pozostawiając m.in. orzecznictwu organów administracji publicznej wypełnienie ich treścią w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Organy przyjęły, że występowanie zagrożenia zniszczenia zabytku względnie jego istotnego uszkodzenia oraz brak działań o charakterze restauratorskim uniemożliwiają wydanie żądanego zaświadczenia. W świetle tych ustaleń, nie sposób zatem Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 5 pkt 3 uoz (wskazanego błędnie w skardze jako 5 ust. 3 uoz) w zw. z art. 217 Kpa, jak i art. 5 pkt 2 uoz skoro czynności podejmowane przez skarżącą pozostają bez wpływu na poprawę stanu zachowania zabytku.
10. 3.9. Ponadto należy stwierdzić, że okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 6 maja 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2512/19 w innej sprawie skarżącej dotyczącej tej samej nieruchomości, w żaden sposób nie mogła determinować treści rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej.
11. 3.10. W tej sytuacji podzielić należy wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było możliwe wydanie zaświadczenia, iż ww. pałac w części skrzydło północne jest utrzymany i konserwowany zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.