Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3211/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1321/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni R. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia do obrotu materiału siewnego bez zgłoszenia, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 123 ust. 2 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz.U. z 2012 r. Nr 1512 z późn. zm.), w pkt 1 - stwierdził, że Spółdzielnia R. w T. wprowadziła do obrotu w okresie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. materiał siewny roślin rolniczych: pszenżyta ozimego odmian Agostino, C/1, nr partii [...]; Juliusz, C/1, nr partii [...]; Cultivo, C/1, nr partii [...]; jęczmienia ozimego odmiany Scarpia, C/1, nr partii [...] i [...]; Souleyka, C/1, nr [...]; pszenicy zwyczajnej ozimej odmiany Zeppelin, C/1, nr partii [...] bez zgłoszenia organowi zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym; w pkt 2 - nałożył na Spółdzielnię opłatę sankcyjną w kwocie 2.270 zł.

W odwołaniu Spółdzielnia R. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 1. art. 84 ust. 1 ustawy o nasiennictwie w zw. z art. 6,7,8 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, 22 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że odwołująca przy sprzedaży materiału siewnego działała bez zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym, podczas gdy odwołująca takiego zgłoszenia dokonała;
2. 2. art. 6, 7 i 8 kpa w zw. z art. 85 pkt 2 i z art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o nasiennictwie, poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie przez organ administracji czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zgłoszenia zamiaru obrotu materiałem siewnym, podczas gdy zdaniem odwołującej taka przesłanka zachodzi, gdyż sprzedaż materiału siewnego nastąpiła na rzecz podmiotów nieprofesjonalnych;
3. 3. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6,7,8 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z pominięciem zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postaci 1) posiadania przez odwołującą zgłoszenia zamiaru obrotu materiałem siewnym oraz 2) sprzedaży materiału siewnego na rzecz podmiotów nieprofesjonalnych.

Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że strona zbyła nabyty materiał siewny ostatecznym odbiorcom, co potwierdzają faktury VAT z dnia [...] września 2013 r., z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] września 2013 r. Z faktur tych wynika, że zbycie materiału siewnego nastąpiło: na rzecz Gospodarstwa Rolnego W. K. w ilości: 4 dt pszenżyta ozimego, 3 dt pszenicy ozimej, 10 dt pszenżyta ozimego; na rzecz M. Z. w ilości: 6 dt jęczmienia ozimego, 1 dt żyta ozimego, 10 dt pszenżyta ozimego; na rzecz Gospodarstwa Rolnego G. M. w ilości: 6,5 q jęczmienia ozimego Souleyka C1, 1 dt jęczmienia ozimego Scarpia C1, 5 q jęczmienia ozimego Scarpia C1, 6 dt pszenżyta ozimego, 10 dt pszenicy ozimej. Sprzedaży tej strona dokonała bez zgłoszenia właściwemu Wojewódzkiemu Inspektorowi, a więc z naruszeniem art. 84 ust. 1 i 2 ustawy o nasiennictwie.

Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 19 ustawy obrót oznacza oferowanie do sprzedaży, sprzedaż, dostawę materiału siewnego lub inny sposób dysponowania tym materiałem z wyłączeniem materiału siewnego przeznaczonego do: oceny i kontroli, przerobu, uszlachetnienia i pakowania, innych celów niż siew i sadzenie, celów naukowych, doświadczalnych i hodowli roślin.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ II instancji podał, że strona dokonując sprzedaży materiału siewnego działała bez zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym, bowiem zgłoszenie z dnia [...] czerwca 2011 r., dokonane na podstawie uprzedniej ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 41, poz. 271 z późn. zm.), utraciło ważność w związku z treścią art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie. Organ przywołał ponadto art. 136 ust. 3 tej ustawy stwierdzając, że z przepisów tych wynika, że przedsiębiorca wpisany do rejestru na podstawie przepisów poprzedniej ustawy obowiązany był do dokonania zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowej ustawy, tj. od dnia [...] lipca 2013 r. Dokonany przez stronę wpis w dniu [...] czerwca 2011 r. do rejestru dotyczącego prowadzenia obrotu materiałem siewnym wygasł, natomiast strona nie zgłosiła w terminie 6 miesięcy od wejścia w życie nowej ustawy prowadzenia obrotu materiałem siewnym. Wobec tego – zdaniem organu II instancji – zarzut błędnego zastosowania art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie jest niezasadny.

Za niezasadny organ uznał też zarzut naruszenia art. 6, 7 i 8 kpa w związku z art. 85 pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o nasiennictwie, gdyż wbrew stanowisku strony sprzedaż materiału siewnego nie nastąpiła na rzecz podmiotów nieprofesjonalnych. Z faktur sprzedaży wystawionych przez Spółdzielnię R. wynika, że zakupu dokonali rolnicy, których nie można uznać za nieprofesjonalnych odbiorców. Zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 26 ustawy, nieprofesjonalny odbiorca oznacza osobę fizyczną, która nabywa materiał siewny w celu użycia na potrzeby własne i nie przeznacza tego materiału oraz wytworzonych z niego produktów na cele zarobkowe.

W świetle tej definicji nie można uznać rolnika za nieprofesjonalnego odbiorcę w sytuacji, gdy materiał siewny nabywa on do produkcji rolnej przeznaczonej nie tylko na własne potrzeby, ale także w celu sprzedaży wyprodukowanych produktów. Rolnik prowadzi działalność zarobkową i nie może być traktowany jako nieprofesjonalny odbiorca. Wynikająca z faktur ilość sprzedanego materiału siewnego rolnikom, jak również fakt, że rolnicy ci ubiegali się o dopłaty do zużytego materiału siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany w Agencji Rynku Rolnego, zdaniem organu, nie daje podstaw do uznania, że są oni podmiotami nieprofesjonalnymi. Dlatego też nie ma podstaw do przyjęcia, że wobec strony mogło mieć zastosowanie wyłączenie określone w art. 85 pkt 2 ustawy.

Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut odwołania naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6, 7 i 8 kpa.

W konstatacji organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji zaniechania przez Spółdzielnię dokonania zgłoszenia prowadzenia obrotu materiałem siewnym do ewidencji w nieprzekraczalnym terminie i prowadzenia nadal obrotu materiałem siewnym, organ I instancji prawidłowo na podstawie art. 123 ust. 2 o nasiennictwie nałożył na nią opłatę sankcyjną w wysokości 2.270 zł.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Spółdzielni R. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez ten organ postępowania w całości, a następnie prowadzenie tego postępowania i wydanie decyzji, co pozbawiło skarżącą jednej instancji w postępowaniu administracyjnym i miało wpływ na wynik sprawy;
2. 2. art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie w zw. z art. 6, 7 i 8 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20, 22 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że posiadany przez skarżącą wpis do rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym wygasł, a w konsekwencji przy sprzedaży materiału siewnego działała bez zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym, podczas gdy skarżąca działała prawidłowo na podstawie posiadanego wpisu do rejestru działalności regulowanej dokonujących obrotu materiałem siewnym, co miało wpływ na wynik sprawy;
3. 3. art. 85 pkt 2 i z art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o nasiennictwie, poprzez ich błędną interpretację i błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że: 1) rolnik nie może być nieprofesjonalnym odbiorcą w rozumieniu ww. ustawy oraz 2) sprzedaż materiału siewnego nie nastąpiła na rzecz podmiotów nieprofesjonalnych, podczas gdy: 1) rolnik może nie być profesjonalnym odbiorcą w rozumieniu ww. ustawy, 2) sprzedaż ustalonego w toku postępowania materiału siewnego nastąpiła na rzecz podmiotów nieprofesjonalnych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 85 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o nasiennictwie organ dodatkowo wyjaśnił, że nie twierdzi, że generalnie rolnik nie może być nieprofesjonalnym odbiorcą, ale w tym konkretnym przypadku rolnik ze względu na ilość nabytego materiału siewnego oraz ubieganie się o dopłaty w Agencji Rynku Rolnego nie mógł być uznany za odbiorcę nieprofesjonalnego. O zamiarze prowadzenia przez stronę skarżącą materiału siewnego wyłącznie dla nieprofesjonalnych odbiorców nie świadczy to, czy w tym konkretnym przypadku nabywca użył materiału siewnego na własne potrzeby, czy też nie, ale zależy to od sposobu zorganizowania przez przedsiębiorcę formy sprzedaży. Oferowanie materiału siewnego w dużych opakowaniach oraz w nieograniczonej ilości świadczy, że zamiarem Spółdzielni nie było prowadzenie sprzedaży tylko dla nieprofesjonalnych odbiorców. Za nieprofesjonalnego odbiorcę należy uznać osobę fizyczną, która uprawia ogródek działkowy, a nie osobę prowadzącą gospodarstwo rolne, sprzedaje swoje produkty dalszym odbiorcom i osiąga korzyści w postaci dopłat do zakupionego materiału siewnego uzyskanych z Agencji Rynku Rolnego.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do dwóch kwestii, z których pierwsza dotyczy tego, czy sprzedaż materiału siewnego przez skarżącą Spółdzielnię wymagała zgłoszenia, zaś druga – czy sprzedaży materiału siewnego dokonano na rzecz podmiotów nieprofesjonalnych.

Sąd stwierdził, że z niekwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, że Spółdzielnia R. w dniu [...] czerwca 2011 r. została przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Poznaniu na podstawie art. 54 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie, wpisana do rejestru przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym pod numerem [...]. W dniu 28 grudnia 2012 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, której art. 140 zawarty w Tytule X - Przepisy zamieniające, przejściowe i końcowe - stwierdza utratę ważności ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. Ustawodawca w Tytule tym zawarł przepis art. 136, którego ustęp 1 stanowi: "Wpis przedsiębiorców do rejestru przedsiębiorców i rolników do rejestru rolników dokonany na podstawie ustawy, o której mowa w art. 140, zachowuje ważność przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy".

Z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że wpisy do rejestru przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym na podstawie starej ustawy wygasły z mocy ustawy z dniem 28 czerwca 2013 r. Z tym też dniem wygasł wpis Spółdzielni z dnia [...] czerwca 2011 r. Tym samym obrót materiałem siewnym przez Spółdzielnię mógł być uznany za legalny tylko do tej daty. Natomiast skarżąca Spółdzielnia chcąc po dniu [...] czerwca 2013 r. nadal prowadzić legalnie obrót materiałem siewnym obowiązana była dokonać do dnia [...] czerwca 2013 r. stosownego zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym. Wynika to z treści ust. 3 powołanego wyżej art. 136.

Przywołując następnie regulacje zawarte w art. 84 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się zaświadczeniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Poznaniu wydanym na podstawie art. 84 ust. 6 nowej ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, stwierdzającym, że została wpisana do rejestru podmiotów uprawnionych do obrotu materiałem siewnym. W tych warunkach należy stwierdzić, że obrót materiałem siewnym dokonanym przez Spółdzielnię po dacie 28 czerwca 2013 r. był nielegalny.

Wobec tego ujawnienie w wyniku przeprowadzonej kontroli przez organ I instancji, że w okresie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. skarżąca Spółdzielnia dokonała sprzedaży materiału siewnego bez uprzedniego stosownego zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym, uprawniało organy obu instancji do zastosowania art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. i na jego podstawie nałożenia określonej w tym przepisie opłaty sankcyjnej w wysokości 2.270 zł.

Odnosząc się do drugiej kwestii spornej dotyczącej tego, czy sprzedaż materiału siewnego została dokonana podmiotom nieprofesjonalnym, czy też nie takim podmiotom, Sąd wskazał na treść art. 3 ust. 1 pkt 26 cytowanej ustawy i stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, należy podzielić stanowisko organu, że sprzedaży materiału siewnego skarżąca Spółdzielnia nie dokonała podmiotom nieprofesjonalnym. Ze znajdujących się w aktach sprawy faktur wynika, że zakupu materiału siewnego w postaci różnych odmian pszenżyta, pszenicy, jęczmienia dokonali rolnicy prowadzący gospodarstwa rolne, przy czym najmniejsza ilość zakupionego materiału siewnego wynosiła 1 dt, odpowiadającej 100 kg.

Wobec tego, w świetle definicji nieprofesjonalnego odbiorcy – zdaniem Sądu – nie można nie przyznać racji organowi odwoławczemu, że ilość zakupu materiału siewnego nie wskazuje, aby został on zakupiony w celu użycia wyłącznie na własne potrzeby, zwłaszcza w sytuacji, gdy podmioty dokonujące zakupu korzystają z dopłat do zakupionego materiału siewnego od Agencji Rynku Rolnego, jako prowadzący gospodarstwo rolne. W opinii Sądu, trafnie stwierdził organ odwoławczy, że zamiar prowadzenia sprzedaży materiału siewnego wyłącznie dla nieprofesjonalnych odbiorców nie wynika z tego, czy nabywca użył materiału siewnego na własne potrzeby, czy też nie, lecz zależy od sposobu zorganizowania przez przedsiębiorcę formy sprzedaży. Sprzedaż materiału siewnego w dużych opakowaniach oraz w dużych ilościach, jak to miało miejsce w przypadku strony skarżącej, świadczy, że jej zamiarem nie było prowadzenie sprzedaży wyłącznie nieprofesjonalnym odbiorcom, gdyż dla nich materiał siewny byłby oferowany w opakowaniach mniejszych niż 100 kg (1 dt).

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, iż wbrew zarzutom skargi, nie zachodziły podstawy do zastosowania w rozpatrywanym przypadku art. 85 pkt 2 ustawy.

W ocenie Sądu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP, albowiem organ odwoławczy zgodnie z regułami wynikającym z art. 15 kpa przeprowadził postępowanie odwoławcze i po jego zakończeniu wydał zgodną z prawem decyzję, którą utrzymał w mocy prawidłową decyzję organu I instancji.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółdzielnia R. z siedzibą w T. Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. I. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ zaskarżoną decyzją naruszył przepis art. 15 kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w całości w I instancji, a następnie przeprowadzenie tego postępowania w całości w II instancji i wydanie decyzji, co pozbawiło skarżącą jednej instancji w postępowaniu administracyjnym;
2. II. art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ zaskarżoną decyzją naruszył przepis art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie w związku z art. 6, 7 i 8 kpa w związku z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w związku z art. 22 w bezpośrednim związku z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że posiadany przez skarżącą wpis do rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym wygasł, a w konsekwencji przy sprzedaży ustalonego w toku postępowania materiału siewnego skarżąca działała bez zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym, podczas gdy skarżąca działała prawidłowo na podstawie posiadanego wpisu do rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym;
3. III. art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ zaskarżoną decyzją naruszył przepis art. 85 pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, poprzez ich błędną interpretację i błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że: 1) rolnik nie może być nieprofesjonalnym odbiorcą w rozumieniu ww. ustawy oraz 2) sprzedaż ustalonego w toku postępowania materiału siewnego nie nastąpiła na rzecz podmiotów nieprofesjonalnych, podczas gdy 1) rolnik może być nieprofesjonalnym odbiorcą w rozumieniu wyżej wymienionej ustawy, a 2) sprzedaż ustalonego w toku postępowania materiału siewnego nastąpiła na rzecz podmiotów nieprofesjonalnych.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. I. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;
2. II. przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP co do zgodności art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie z art. 22 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim skutkuje on wygaśnięciem z mocy prawa wpisu w rejestrze przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym w sytuacji gdy:
3. a) podmiot na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie dokonał zgłoszenia zamiaru obrotu materiałem siewnym i na tej podstawie uzyskał wpis do rejestru przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym, a uzyskany wpis miał charakter bezterminowy;
4. b) ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie ustanawia takie same wymagania co do rozpoczęcia obrotu materiałem siewnym co ustawa z dnia 26 czerwca 2003 r.;
5. c) podmiot wpisany do rejestru przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym nie zgłosił w terminie 6 miesięcy od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie zamiaru obrotu materiałem siewnym;
6. III. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mającego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako pierwszy podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ zaskarżoną decyzją naruszył przepis art. 15 kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w całości w I instancji, a następnie przeprowadzenie tego postępowania w całości w II instancji i wydanie decyzji, co pozbawiło skarżącą jednej instancji w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

W myśl art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne obu instancji stwierdziły, że Spółdzielnia R. w T. wprowadziła do obrotu materiał siewny roślin rolniczych bez zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym, co skutkowało nałożeniem na tę Spółdzielnię stosownej opłaty sankcyjnej. Podjęcie decyzji przez każdy z tych organów poprzedzone było prowadzeniem postępowania administracyjnego i samodzielnym ustaleniem okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia te doprowadziły organy obu instancji do takich samych wniosków, to jest że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wprowadziła do obrotu materiał siewny roślin rolniczych bez zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym. Samodzielne wyjaśnianie stanu faktycznego przez organy obu instancji nie oznacza, że wszystkie ustalane okoliczności i czynności podejmowane w celu ich ustalenia muszą być identyczne.

Nawet jeżeli organ I instancji niektórych okoliczności w ogóle nie badał, a uczynił to tylko organ II instancji (np. wskutek ustosunkowywania się do argumentów podniesionych w odwołaniu), nie oznacza to naruszenia zasady wyrażonej w art. 15 kpa. Przeciwnie, wskazuje to na samodzielność prowadzonych przez organy obu instancji postępowań wyjaśniających, a więc na rzeczywiste dwukrotne rozpatrzenie danej sprawy. Zauważyć przy tym wypada, że w niniejszej sprawie w konsekwencji przeprowadzonych postępowań wyjaśniających organy obu instancji doszły w istocie do zbieżnych wniosków i ich rozstrzygnięcia – podjęte na tej samej podstawie prawnej – w pełni się pokrywały. Organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji. W przypadku organu II instancji nastąpiło to po dokonaniu szerszych ustaleń niż poczynione przez organ I instancji, jednak nie zmieniło to faktu, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wprowadziła do obrotu materiał siewny roślin rolniczych bez zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru prowadzenia obrotu takim materiałem. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Powyższy zarzut nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.

Drugi zarzut to naruszenie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ zaskarżoną decyzją naruszył przepis art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie w związku z art. 6, 7 i 8 kpa w związku z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w związku z art. 22 w bezpośrednim związku z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że posiadany przez skarżącą wpis do rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym wygasł, a w konsekwencji przy sprzedaży ustalonego w toku postępowania materiału siewnego skarżąca działała bez zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym, podczas gdy skarżąca działała prawidłowo na podstawie posiadanego wpisu do rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców dokonujących obrotu materiałem siewnym.

Przepis art. 2 Konstytucji RP stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W myśl art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, obrót materiałem siewnym roślin rolniczych i warzywnych może prowadzić przedsiębiorca, w tym przedsiębiorca wytwarzający materiał siewny, który zgłosi zamiar prowadzenia obrotu tym materiałem siewnym wojewódzkiemu inspektorowi właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę przedsiębiorcy, albo miejsce wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli jest inne niż miejsce zamieszkania przedsiębiorcy - w przypadku gdy przedsiębiorcą jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Wedle ust. 2 tego artykułu, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 7 dni przed planowanym dniem rozpoczęcia prowadzenia obrotu materiałem siewnym.

W myśl art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 8 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Wedle zaś art. 8 ust. 1 tej ustawy, organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności wspierają mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców.

W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne obu instancji jednoznacznie ustaliły, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie dokonała zgłoszenia, o którym mowa w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie. Strona skarżąca w istocie temu nie zaprzecza, a jedynie twierdzi, że Sąd I instancji i organ administracyjny wadliwie przyjęły, że działała ona bez zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym, ponieważ zgłoszenia takiego dokonała w dniu [...] czerwca 2011 r., pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 41, poz. 271 z późn. zm.).

Mając na uwadze treść unormowań zawartych w art. 136 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, należy stwierdzić, że błędne jest nie stanowisko organów administracyjnych i Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia działała bez zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu materiałem siewnym, lecz błędne jest stanowisko tejże Spółdzielni, że dokonane pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy zgłoszenie nie utraciło ważności.

W myśl bowiem art. 136 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, wpis przedsiębiorców do rejestru przedsiębiorców i rolników do rejestru rolników dokonany na podstawie ustawy, o której mowa w art. 140, zachowuje ważność przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1). Podmioty, które zgodnie z art. 84 ust. 1, art. 86 ust. 1 i art. 87 ust. 1 niniejszej ustawy mają obowiązek zgłoszenia zamiaru prowadzenia obrotu odpowiednio materiałem siewnym roślin rolniczych i warzywnych albo materiałem szkółkarskim, materiałem rozmnożeniowym lub materiałem nasadzeniowym roślin warzywnych i ozdobnych, wpisane w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy odpowiednio do rejestru, o którym mowa w ust. 1 lub 2, mogą nadal prowadzić obrót materiałem siewnym roślin rolniczych i warzywnych albo materiałem szkółkarskim, rozmnożeniowym i nasadzeniowym roślin warzywnych i ozdobnych, pod warunkiem że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zgłoszą wojewódzkiemu inspektorowi właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę prowadzenie obrotu tym materiałem (ust. 3).

Powyższe unormowania dotyczyły wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą polegającą na obrocie materiałem siewnym, a nie tylko strony skarżącej kasacyjnie. Nie była więc ona w żaden sposób dyskryminowana bądź traktowana inaczej niż inne podmioty. Regulacje te nie uniemożliwiały ani nie ograniczały działalności gospodarczej prowadzących ją podmiotów, które mogły ją kontynuować bez uciążliwych wymogów, jedynie po dokonaniu stosownego zgłoszenia w wyznaczonym terminie, określonym jako wystarczająco długi (6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy).

Przyjęta przez Sąd I instancji i organ administracyjny interpretacja obowiązujących przepisów nie godzi więc w podstawowe prawa konstytucyjne strony skarżącej kasacyjnie, w tym w zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz zasadę praw nabytych.

Prowadzący określoną działalność gospodarczą podmiot ma obowiązek przestrzegania obowiązujących przepisów. Tak więc również w sytuacji, gdy dokonał stosownego zgłoszenia i uzyskał wpis do odpowiedniej ewidencji nie ograniczony w chwili jego dokonywania jakimkolwiek terminem, w razie zmiany przepisów zobligowany był do ich przestrzegania. Jeżeli zaś zaniedbał dokonania wymaganych prawem czynności (np. jak w niniejszej sprawie – nie dokonał stosownego zgłoszenia w określonym terminie), to musi liczyć się z wynikającymi z tego faktu konsekwencjami.

Powyższe okoliczności zostały prawidłowo ustalone w toku postępowania administracyjnego, a zatem Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy uznać trzeba analizowany zarzut skargi kasacyjnej także za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Jako trzeci podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy organ zaskarżoną decyzją naruszył przepis art. 85 pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, poprzez ich błędną interpretację i błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że: 1) rolnik nie może być nieprofesjonalnym odbiorcą w rozumieniu ww. ustawy oraz 2) sprzedaż ustalonego w toku postępowania materiału siewnego nie nastąpiła na rzecz podmiotów nieprofesjonalnych, podczas gdy 1) rolnik może być nieprofesjonalnym odbiorcą w rozumieniu wyżej wymienionej ustawy, a 2) sprzedaż ustalonego w toku postępowania materiału siewnego nastąpiła na rzecz podmiotów nieprofesjonalnych.

Zgodnie z art. 85 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie, przepisów art. 84 nie stosuje się do podmiotu prowadzącego sprzedaż materiału siewnego roślin rolniczych i warzywnych wyłącznie dla nieprofesjonalnych odbiorców.

W myśl zaś art. 3 ust. 1 pkt 26 cytowanej ustawy, w jej rozumieniu określenie: nieprofesjonalny odbiorca – oznacza osobę fizyczną, która nabywa materiał siewny w celu użycia na potrzeby własne i nie przeznacza tego materiału oraz wytworzonych z niego produktów na cele zarobkowe.

Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, ani w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, ani w zaskarżonej decyzji nie przyjęto, że rolnik nie może być nieprofesjonalnym odbiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie. Wywodzono natomiast, należycie to uzasadniając, że konkretni rolnicy, którym strona skarżąca kasacyjnie zbyła materiał siewny, nie byli nieprofesjonalnymi odbiorcami. Wskazując na ilość zbywanego materiału siewnego oraz na korzystanie przez nabywców, jako prowadzących gospodarstwa rolne, z dopłat do zakupionego materiału siewnego od Agencji Rynku Rolnego, słusznie wywiedziono, że ci konkretni rolnicy byli odbiorcami profesjonalnymi. Nieprofesjonalny odbiorca bowiem nie kupuje setek kilogramów materiału siewnego i nie otrzymuje dopłat do zakupionego materiału siewnego od Agencji Rynku Rolnego.

Zauważyć przy tym wypada, że co do zasady profesjonalni rolnicy zakupują materiał siewny do produkcji rolniczej, która stanowi ich źródło dochodu, a nie do dalszej jego odsprzedaży. Jak trafnie przy analizowaniu rozważanej problematyki podkreślił Sąd I instancji, zamiar prowadzenia sprzedaży materiału siewnego wyłącznie dla nieprofesjonalnych odbiorców nie wynika z tego, czy nabywca użył materiału siewnego na własne potrzeby, czy też nie, lecz zależy od sposobu zorganizowania przez przedsiębiorcę formy sprzedaży. Sprzedaż materiału siewnego w dużych opakowaniach oraz w dużych ilościach, jak to miało miejsce w przypadku strony skarżącej, świadczy, że jej zamiarem nie było prowadzenie sprzedaży wyłącznie nieprofesjonalnym odbiorcom, gdyż dla nich materiał siewny byłby oferowany w opakowaniach mniejszych niż 100 kg (1 dt).

Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że trzeci zarzut skargi kasacyjne, podobnie jak dwa poprzednie, również nie ma uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP co do zgodności art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie z art. 22 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyjaśnić należy, że instytucja pytania prawnego przewidziana w art. 193 Konstytucji RP nie daje stronie uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I OZ 653/11, z którym Sąd orzekający w tej sprawie całkowicie się zgadza. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie z Konstytucją RP.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.