Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 560/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W związku z interwencją [...] S.A. Oddział w [...],[...], dotyczącą kolizyjnego usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 na działce nr [...] w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przeprowadził w dniu 17 maja 2012 r. kontrolę na ww. działce. W trakcie tej kontroli ustalono, że na działce nr [...] zlokalizowany jest m.in. obiekt budowlany o wymiarach 3,50 m x 6,00 m, o konstrukcji stalowej, jego ściany oraz dach wykonano z blachy. Obiekt postawiony jest na kołach na wylewce betonowej, wylanej na gruncie. W dniu kontroli znajdowały się w nim grabie, łopaty, drabiny oraz inny sprzęt gospodarczy. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt ustawiony został w obecnym miejscu około 6-8 lat temu. Wskazał także, iż z wyjaśnień inwestora wynika, że nie posiada on żadnych dokumentów, gdyż według niego nie jest to obiekt budowlany; jest on ustawiony na kołach i w każdej chwili może zostać przesunięty w inne miejsce. Inwestor oświadczył także, że obiekt ten służy do przechowywania narzędzi i sprzętu gospodarstwa rolnego.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wstrzymał roboty budowlane przy ww. obiekcie budowlanym. Ponadto nałożył na J.W. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pomimo upływu terminu inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów, w związku z tym decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) organ nakazał J.W. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego konstrukcji stalowej (blaszak) – pełniącego funkcję użytkową budynku gospodarczego.
Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji i stwierdził, że argumenty podnoszone w odwołaniu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nadto podniósł, że przedmiotowy obiekt jest obiektem tymczasowym, o charakterze gospodarczym. Zdaniem organu ustawienie obiektu nie było objęte obowiązkiem uzyskania zgłoszenia, lecz obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor powinien przed rozpoczęciem robót budowlanych (ustawienia obiektu) uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie dopełnił. W związku z powyższym realizacja tego obiektu stanowi samowolę budowlaną. Zwrócono uwagę, że inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, co wyklucza podjęcie procedury legalizacyjnej.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył inwestor, domagając się jej uchylenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż podziela stanowisko organów co do kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego, którego dotyczy kontrolowana decyzja. Wskazując na definicję tymczasowego obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Sąd wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o możliwości zakwalifikowania danego obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres funkcjonowania na niej.
Dalej Sąd podał, że z akt sprawy wynika, iż objęty nakazem rozbiórki obiekt został wyposażony w koła metalowe. Postawiony jest na betonowej wylewce. Nie jest to obiekt w sposób trwały połączony z gruntem, przez co możliwe jest jego przeniesienie w inne miejsce, i to w każdym czasie. Opisane cechy przedmiotowego obiektu potwierdzają nadesłane przy skardze zdjęcia. Jego mobilność potwierdza sam skarżący określając go jako "skrzynia na narzędzia", a więc przedmiot, który może zostać przemieszczony. Ruch obiektu zapewniają metalowe koła, w które został wyposażony.
W ocenie Sądu możliwość przeniesienia spornego obiektu w inne miejsce w każdym czasie, a także brak cechy trwałego połączenia tego obiektu z gruntem, wypełnia desygnaty pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego, nie zaś obiektu objętego treścią art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, jak twierdzi skarżący. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy dokonały właściwej kwalifikacji przedmiotu postępowania, co wypełnia obowiązki wynikające z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Dodatkowo zaznaczono, iż umożliwiono skarżącemu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłoszenie do niego uwag i zastrzeżeń.
Dalej Sąd podkreślił, że co do zasady budowa tymczasowych obiektów budowlanych jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Nie oznacza to jednak, że budowa takich obiektów w ogóle nie pozostaje pod nadzorem organów administracji publicznej, bowiem jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy omawiane działanie inwestycyjne objęte zostało obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Jeżeli jednak obiekt pozostaje w tym samym miejscu przez okres dłuższy niż 120 dni, od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to skutkuje to po stronie inwestora powstaniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, pozostawanie w tym samym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego przez czas dłuższy niż 120 dni, rodzi m.in. konsekwencje określone w art. 48 ww. ustawy, a więc nakaz rozbiórki, jeżeli inwestor nie wykaże ostatecznego pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu organy administracji właściwie zastosowały przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie na jego podstawie postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku dostarczenia wskazanych w jego treści dokumentów. Ponieważ inwestor nałożonego na niego obowiązku nie wykonał, to konsekwencją było zastosowanie wobec niego przepisu art. 48 ust. 4 tej ustawy. Władcze stosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznacza natomiast wydanie przez organ decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Ponieważ zobowiązany do dostarczenia dokumentów potrzebnych do legalizacji obiektu, nie przedstawił ich w terminie wyznaczonym przez organ w postanowieniu, to konsekwencją tego zaniechania musiała być decyzja o nakazie rozbiórki nielegalnego obiektu budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując w całości wydany wyrok i domagając się jego uchylenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te naruszają przepisy Prawa budowlanego;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż obiekt będący własnością skarżącego jest "tymczasowym obiektem budowlanym" wymagającym pozwolenia na budowę;
- 3. naruszenie prawa procesowego, a przede wszystkim art. 7, 75 § 2, 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechaniu wyjaśnienia i weryfikacji wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności ustalenia charakteru obiektu zrealizowanego przez skarżącego;
W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy zawiera obie podstawy kasacyjne o jakich stanowi przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. A zatem przed przystąpieniem do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 75 § 2 i art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób opisany w trzeciej w kolejności podstawie kasacyjnej. W skardze kasacyjnej brak jest uzasadnienia tego zarzutu. Skarżący nie wskazał bowiem jaki to materiał dowodowy został przez organy pominięty, a czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji. Nie wyjaśniono także, jakie to okoliczności faktyczne nie zostały przez organy wyjaśnione i zweryfikowane. Ogólne wskazanie na "wszystkie okoliczności" sprawy nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do tego zarzutu w sposób merytoryczny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem za stronę postępowania poszukiwać wad orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Brak jest także wskazania w motywach skargi kasacyjnej, czy uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga norma art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając zatem na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący nie podważył skutecznie zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych w sprawie.
Natomiast ocena do jakiej kategorii obiektów prawa budowlanego należy sporny obiekt nie jest elementem ustaleń faktycznych sprawy, ale mieści się w jego ocenie prawnej. W konsekwencji również i zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za miarodajny stan faktyczny sprawy zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Zaś w tak ustalonym stanie faktycznym zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zasadniczym problemem jaki wyłania się z wywiedzionej w tej sprawie skargi kasacyjnej jest to, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów administracji i trafnie uznał, że przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego kwalifikacja przedmiotowego obiektu została dokonana wadliwie, albowiem jego zdaniem obiekt ten należałoby potraktować jako wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25 m², niewymagający pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Stanowisko Sądu w tym zakresie skarżący zwalcza zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci art. 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy. Takiego poglądu skarżącego nie można podzielić.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował ocenę organów, iż w sprawie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane na realizację którego wymagane było pozwolenie na budowę. Niesporne jest bowiem, że przedmiotowy obiekt o wymiarach 3,5 m na 6,0 m, konstrukcji stalowej, ściany i dach z blachy, wyposażony w koła metalowe, został posadowiony około 6-8 lat temu na wylewce betonowej. Niekwestionowane jest także, że jest to obiekt nietrwale połączony z gruntem. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego wskazuje na dwa zespoły cech, które przesądzają o uznaniu obiektów budowlanych za "tymczasowe". Pierwszą kategorię stanowią obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki.
Natomiast drugą kategorię tworzą obiekty nietrwale połączone z gruntem takie jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy i obiekty kontenerowe. Wyliczenie to ma charakter jedynie przykładowy, co oznacza, że do tego typu obiektów będą się zaliczały takie inne, posiadające podobne właściwości. I do tej ostatniej kategorii obiektów tymczasowych sporny obiekt należy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej obiekt ten nie może zostać uznany za budynek, a to z tego względu, że brak mu niezbędnej cechy "trwałego związania z gruntem". Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem "budynku" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obiekt budowlany nieposiadający trwałego związania z gruntem nie odpowiada określonym w przytoczonym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek.
A zatem brak cechy trwałego związania z gruntem powoduje, że nie można podzielić twierdzeń skargi kasacyjnej, iż sporny obiekt jest budynkiem. A w konsekwencji nie może zostać zaliczony do wolno stojących parterowych budynków o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a które to budynki nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej obiekt ten nie mógł zostać także zaliczony do obiektów o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawidłowo w kwestionowanym wyroku zaznaczono, że co do zasady budowa tymczasowych obiektów budowlanych jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Nie oznacza to jednak, że budowa takich obiektów w ogóle nie pozostaje pod nadzorem organów administracji publicznej, bowiem jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy omawiane działanie inwestycyjne objęte zostało obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Jeżeli jednak obiekt pozostaje w tym samym miejscu przez okres dłuższy niż 120 dni, to skutkuje to po stronie inwestora powstaniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też właściwie oceniając zgromadzony materiał dowodowy trafnie konkludowano w zaskarżony wyroku, iż pozostawanie w tym samym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego przez czas dłuższy niż 120 dni, rodzi konsekwencje określone w art. 48 ww. ustawy Prawo budowlane, jeżeli inwestor nie wykaże ostatecznego pozwolenia na budowę.
Zatem wobec powyższego Sąd pierwszej instancji słusznie przyznał, iż w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowo został zastosowany przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie miał tu bowiem, w świetle powyższych rozważań, zastosowania wyjątek o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, ale ogólna reguła wynikająca z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (porównaj: wyrok NSA z 30.10.2015 r. II OSK 486/14). Nadto dodać należy, że z akt sprawy wynika, iż organ wdrożył procedurę legalizacyjną wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, jednakże wobec niespełnienia przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków, o których mowa w ust. 3 tego przepisu, konieczne było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, co też uczyniono.
Powyższe pozwala na stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji przeprowadzając prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego aktu właściwie zastosował konstrukcję oddalenia wniesionej skargi na mocy art. 151 p.p.s.a. albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Konkludując, wobec niezasadności wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.