Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 784/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego nr [...], zlokalizowanego w budynku położonym przy ul. [...] w L., na lokal mieszkalny, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. P., zaskarżając go w całości.
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy sama przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w świetle obowiązujących przepisów prawa,
- b) art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym doszło do podjęcia w budynku położonym przy ul. [...] w L. działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń,
- c) art. 2 ust. 1c ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że wydzielenie trzeciego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w L. jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym budynek jest zlokalizowany, w sytuacji gdy ww. miejscowy plan umożliwia wydzielenie więcej niż 2 lokali w budynku jednorodzinnym, a ograniczenie dotyczące wydzielenia dwóch samodzielnych lokali nie dotyczy budynków jednorodzinnych wybudowanych przed 2003 r.,
- d) art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy odczytywać zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że wydzielenie trzeciego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w L. jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy tego rodzaju interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z ww. przepisem,
- e) art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydzielenie trzeciego lokalu w budynku przy ul. [...] w L. nie spełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w związku z czym jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy budynki jednorodzinne wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę sprzed wprowadzenia do prawa budowlanego definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego mogą być pod tym względem traktowane inaczej niż budynki wznoszone później, co w konsekwencji umożliwia wydzielenie trzeciego lokalu w budynku położonym przy ul. [...] w L.,
- f) art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym organ był uprawniony do złożenia sprzeciwu z uwagi na fakt, że zmiana sposobu użytkowania lokalu położonego w budynku przy ul. [...] w L. narusza ustalenia obowiązującego planu miejscowego, w sytuacji gdy w niniejszym stanie faktycznym:
- – nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego w budynku przy ul. [...] w L.,
- – gdyby "Sąd Najwyższy" uznał, że doszło do zmiany użytkowania ww. lokalu, przedmiotowa zmiana nie jest niezgoda z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
- g) § 3 ust. 1 pkt 13 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2002 r. w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą interpretację skutkującą ustaleniem, że:
- – definicja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zawarta w tej uchwale jest nieaktualna, z uwagi na sprzeczność z treścią art. 3 ust. 2 a ustawy Prawo budowlane,
- – oraz że do ustalenia desygnatów pojęcia zabudowa mieszkalna jednorodzinna w rozumieniu ww. uchwały należy stosować definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w ustawie Prawo budowlane,
- h) § 330 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie wejścia w życie przedmiotowego aktu wykonawczego, w sytuacji gdy ww. rozporządzenie ma zastosowanie do budynków istniejących w dacie wejścia w życie przedmiotowego aktu wykonawczego wyłącznie w zakresie określonym w § 207 ust. 2 rozporządzenia, bądź w zakresie ich budowy, przebudowy albo zmiany sposobu użytkowania (§ 2 ust. 1 rozporządzenia), podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji, pomimo że organ drugiej instancji nie wyjaśnił w sposób szczegółowy stanu faktycznego i istotnych okoliczności w sprawie, tj.:
- – w jaki sposób została dokonana zmiana wysokości pomieszczeń oraz na czym polegało rzekome dokonanie istotnych zmian konstrukcji dachowej,
- – kiedy budynek został wybudowany,
- – jak przedmiotowy budynek został oznaczony w ewidencji gruntów,
- – okoliczności, że dokonane przez skarżącego kasacyjnie prace w przedmiotowym lokalu nie stanowiły budowy w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego i nie doprowadziły do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości oraz o uchylenie decyzji poprzedzających zaskarżony wyrok, tj. decyzji z [...] października 2019 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. NR [...] z [...] czerwca 2017 r., na wykazanie faktu, że wykonane przez niego prace nie stanowiły budowy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, oraz że ww. prace nie doprowadziły do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organ architektoniczno-budowlany prawidłowo wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia S. P. dotyczący zmiany sposobu użytkowania lokalu? Na tak zadane pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco.
Przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie [...] czerwca 2019 r. składa do Prezydenta Miasta L. zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego nr [...], zlokalizowanego w budynku jednorodzinnym na działce nr [...], przy ul. [...] w L. na lokal mieszkalny.
Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2) prawa budowlanego w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dziwi zarzut naruszenia zacytowanego przepisu gdyż nie ma najmniejszej wątpliwości, że lokal który dotychczas nie był przeznaczony do zamieszkania, a ma być mieszkaniem w którym umożliwia się stały pobyt ludzi i prowadzenie przez nich gospodarstwa domowego ma inne wymagania stawiane pomieszczeniom, związane głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Nie ma przy tym znaczenia czy w związku z taką zmianą dochodzi do "przeróbki pomieszczeń", jak to określił skarżący kasacyjnie czy też nie.
Nie powinno też budzić wątpliwości, że do takiej zmiany sposobu użytkowania stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie - wynika to wprost z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 2) ustawy prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący kasacyjnie jest zdania, że planowana przez niego zmiana sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego nr [...], położonego na poddaszu w parterowym budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w L., na lokal mieszkalny, jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. Z takim stwierdzeniem nie można się jednak zgodzić.
Bezsporne jest, że budynek objęty planowaną zmianą sposobu użytkowania położony jest według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część II, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 124, poz. 2671) na obszarze [...] – tereny mieszkaniowe z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. § 3 ust. 1 pkt 13 planu miejscowego stanowi, że przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć budynek mieszkalny zawierający 4 i mniej samodzielnych lokali mieszkalnych, lub zespół takich budynków wraz z urządzeniami towarzyszącymi związanymi z ich obsługą.
Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) wprowadzono w art. 3 pkt 2a (punkt 2a, nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie ust. 2a) definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Nie powinno budzić wątpliwości, że Prezydent Miasta L. rozpoznając zgłoszenie S. P. z [...] czerwca 2019 r. dotyczące zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu nie mógł nie uwzględnić zacytowanego wyżej przepisu, który wszedł w życie od 11 lipca 2003 r. Organy orzekające w sprawie od tego dnia nie mogą posługiwać się zdefiniowanym pojęciem w innym znaczeniu.
Rozpatrując sprawę organy architektoniczno-budowlane prawidłowo zastosowały określenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w znaczeniu zgodnym z definicją legalną. Oznacza to, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym niedopuszczalne jest wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym trzeciego lokalu mieszkalnego. Budynek taki, w którym zostałby wydzielony trzeci lokal mieszkalny przestałby spełniać powołaną wyżej definicję i w konsekwencji stałby się budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Z tych względów prawidłowe jest stanowisko Prezydenta Miasta L., Wojewody [...] i sądu I instancji, że planowana przez skarżącego kasacyjnie zmiana sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego nr [...] na lokal mieszkalny jest niezgodna z określonym w planie miejscowym przeznaczeniu terenu, na którym budynek jest zlokalizowany, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dlatego decyzję wnoszącą sprzeciw do omawianego zgłoszenia należy uznać za zasadną.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).