Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1936/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. J. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2003 r. ustalającą na rzecz B. F. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie na okres czasowy (3 lat) parkingu terenowego (do 100 miejsc parkingowych) dla samochodów osobowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz obiektami tymczasowymi, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. K., działka nr 8/7, obręb G. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), będąca materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej określa w art. 43, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to właściwy organ administracji nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie.
Ustawa nie stawia wymagań, aby zainteresowany, ubiegając się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu legitymował się prawem do dysponowania terenem, na którym chce zlokalizować zamierzoną inwestycję. Sąd podzielił stanowisko organów, że skoro w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.VII.1998 r. "w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji" (Dz.U. Nr 93, poz. 589), a mającej zastosowanie w niniejszej sprawie w oparciu o § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 24.IX.2002 r. "w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko"(Dz.U.
Nr 179, poz. 1590) – zamierzona inwestycja nie została zaliczona ani do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi (§ 1), jak i nie została zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 2), to brak podstaw do żądania od inwestorki przedłożenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Zgodnie bowiem z § 2 i pkt 8 lit. m rozporządzenia – do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zaliczono jedynie parkingi samochodowe lub zespoły parkingów dla więcej niż 500 samochodów osobowych lub 200 samochodów ciężarowych.
Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących ustalenie przez organ na rzecz B. F. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest zgodne z obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalonym przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r. Teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze oznaczonym symbolem MŚ, w którym podstawowe przeznaczenie to zabudowa mieszkaniowa średniowysoka od 3 do 5 kondygnacji, zaś uzupełniającym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokiej i niskiej intensywności, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi elementarne i podstawowe, urządzenia obsługi gospodarki mieszkaniowej, zieleń osiedlowa, parkingi, stacje paliw, zakłady pracy nieuciążliwej. Sąd I instancji podkreślił także, że parkingi są elementem infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu i usługowemu.
Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że wydana przez organ I instancji decyzja narusza przepis art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ organ w pkt 4 decyzji stwierdził, iż skoro wspomniany ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. nie zawiera stosownych ustaleń w zakresie wymogów ochrony interesów osób trzecich, to konkretyzacja wymagań w tym zakresie nastąpi na etapie pozwolenia na budowę ze szczególnym uwzględnieniem przepisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów techniczno-budowlanych, m.in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zasięganie opinii biegłych na tym etapie postępowania było zbędne, gdyż kwestia konkretnego usytuowanie parkingu, uwzględniająca przepisy techniczne będzie oceniana dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 75, art. 80), a także kodeksu cywilnego, którego przepisy w niniejszej sprawie nie mają zastosowania oraz Konstytucji RP, która odsyła do unormowań szczególnych, którymi w sprawie niniejszej są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, której wymogi zostały spełnione.
Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. J. i A. J. w powołaniu na art. 173 § 1, art. 174 kpt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zarzuciła:
naruszenie prawa materialnego:
- 1. - § 2 pkt. 8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.VII.1998 r. "w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji" w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 24.IX.2002 r. "w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na badaniu legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wydaniu zaskarżonego orzeczenia w powołaniu na te przepisy, mimo że przepisy rozporządzenia z dnia 14.VII.1998 r. mają zastosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem 13 listopada 2002 r., jednakże nie później niż do dnia 30 czerwca 2003 r.
- 2. - art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7.VII.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, na podstawie której Sąd doszedł do przekonania, iż istniejący w sprawie interes prawny skarżących nie będzie zagrożony w razie realizacji przez podmiot uprawniony decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez budowę parkingu rotacyjnego na 100 miejsc postojowych w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych oraz boiska szkolnego,
- 3. - art. 68 ust. 1 i 5 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji zezwalającej na budowę parkingu samochodowego w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, placu zabaw dla dzieci i boiska szkolnego (które dodatkowo uległo radykalnemu zmniejszeniu wskutek planowanej inwestycji) narusza zagwarantowane w powołanym przepisie i podlegające bezwzględnej ochronie prawo do ochrony zdrowia obywateli oraz rozwoju kultury fizycznej,
- 4. - art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, powodującą, że Sąd na jej podstawie doszedł do przekonania, że interesy osób trzecich doznały należytej ochrony na etapie postępowania przed organem administracji, podczas gdy w toku sprawy nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w tym zakresie uwzględniające specyfikę miejsca, w którym ma zostać zlokalizowany sporny parking oraz żywotne interesy mieszkańców okolicznych nieruchomości;
naruszenie przepisów postępowania:
art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na "odstąpieniu przez Sąd od zastosowania środków w celu uchylenia stanu niezgodnego z prawem, mimo że zaskarżona decyzja nie była zgodna z prawem, a w szczególności z art. 40 ust. 1 i 3, art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wydana została w powołaniu na plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., który nie ma zastosowania w odniesieniu do osiedla G. (miejsce lokalizacji spornego parkingu), jako że nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu, jakie nadaje tego rodzaju decyzji administracyjnej treść art. 43 ustawy".
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że orzeczenie Sądu narusza wskazane przepisy prawa materialnego, gdyż sankcjonuje brak zbadania przez organ oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie obywateli. W sprawie konieczne było uzyskanie uzgodnienia w drodze opinii biegłych z dziedziny ochrony środowiska, pediatrii oraz budownictwa w celu ustalenia czy lokalizacja parkingu samochodowego w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, boiska szkolnego oraz placu zabaw nie wpłynie w sposób znaczący na interesy osób z nich korzystających. Niepodjęcie takich działań przez Sąd na podstawie art. 135 ppsa stanowi uchybienie Sądu.
Skarżący wyrazili obawę, że parking planowany wstępnie na ok. 100 samochodów docelowo okaże się parkingiem na ok. 500 samochodów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka.
W sprawie niniejszej skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 173 § 1, art. 174 kpt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), czyli naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w niej zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. "w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji" w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. "w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko". Zdaniem skarżących przepis § 2 pkt 8 nie mógł być w sprawie zastosowany, gdyż po dacie 30 czerwca 2003 r. przepisy rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. nie mogły być stosowane nawet do spraw wszczętych przed dniem 13 listopada 2002 r. Stanowisko to jest mylne z tego powodu, że zarówno zaskarżona decyzja (z dnia 25 czerwca 2003 r.), jak i decyzja organu I instancji (z dnia 9 stycznia 2003 r.) zapadły przed datą 30 czerwca 2003 r., a więc oba organy były zobligowane do orzekania na podstawie rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. "w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji", co zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo ocenione.
Zauważyć bowiem należy, że zadaniem sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś w dniu wyrokowania przez sąd.
Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, gdyż przepis ten nie był powołany przez sąd i zastosowany w sprawie niniejszej.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie prawa materialnego przejawiające się w błędnej wykładni polega na mylnej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Do rozstrzygnięcia sprawy nie było konieczne dokonanie interpretacji prawa, wystarczyło bezpośrednie rozumienie tekstu prawnego. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonywał interpretacji art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, będącego jedną z podstaw prawnych kontrolowanej przez ten sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przepis ten stwierdza, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Sąd prawidłowo uznał za okoliczność nie budzącą wątpliwości, że takie wymagania zostały wskazane w decyzji w pkt 4, gdzie organ stwierdził, że skoro ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta W. z 1988 r. nie zawiera stosownych ustaleń w zakresie wymogów ochrony interesów osób trzecich, to konkretyzacja wymagań w tym zakresie nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów techniczno – budowlanych. Ponadto Sąd podniósł, że w decyzji wskazano także na konieczność zachowania odległości od szkoły, boiska szkolnego oraz placu zabaw dla dzieci, zgodnych z § 19.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), w którym określono minimalne odległości parkingu od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, zamieszkania zbiorowego (z wyjątkiem hoteli), opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw dziecięcych i boisk szkolnych dla dzieci i młodzieży.
Z tych względów nieuzasadniony jest też powołany w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na odstąpieniu przez Sąd od zastosowania wszelkich środków w celu uchylenia stanu niezgodnego z prawem. Przepis ten określa, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarżący zarzucili, że Sąd nie podjął takich działań jak dopuszczenie dowodu z opinii biegłych z dziedziny ochrony środowiska, pediatrii, budownictwa w celu ustalenia czy lokalizacja parkingu samochodowego w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, boiska szkolnego oraz placu zabaw nie wpłynie w sposób znaczący na interesy osób z nich korzystających.
Sąd, zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) działalności administracji publicznej. Sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd co do zasady nie może zastępować organu administracji publicznej. Rolą sądu była zatem kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), co oznacza, że organ uprawniony do oceny dowodów obowiązany jest swoją ocenę oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu, zaś sąd administracyjny ma obowiązek dokonać kontroli tej oceny dowodu.
Uznać należy, że Sąd I instancji dokonał oceny wyrażonego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że zasięganie opinii biegłych na tym etapie postępowania było zbędne, gdyż kwestia konkretnego usytuowanie parkingu, uwzględniająca przepisy techniczne będzie oceniana dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem Sąd I instancji w powołanych okolicznościach nie mógł upatrywać w czynnościach podejmowanych przez organ w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją działań sprzecznych z tymi zasadami.
Nie stanowi także naruszenia art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odniesienie Sądu I instancji zgodności decyzji o ustaleniu przez organ na rzecz B. F. warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalonego przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r., obejmującego także teren inwestycji, gdyż ogólny plan zagospodarowania przestrzennego jest także planem, o którym mowa w przepisie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 i 5 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie jest także nieuzasadnione. Sąd wskazał, że Konstytucja jest ustawą zasadniczą i odsyła do unormowań szczególnych, którą w niniejszej sprawie jest ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro w sprawie spełnione zostały wymogi określone w tej ustawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nieuzasadnione jest powoływanie się na naruszenie przepisów Konstytucji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.