Uzasadnienie
II 0SK 323/11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę "[...]" Spółki z o. o. w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą to decyzją wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 30 ust. 2, 5 i 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego przy ul. [...] w P. na działce nr [...] przez inwestora "[...]" Sp. z o.o. w P. Powyższa decyzja została poprzedzona postanowieniem Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2010 r., którym zgłaszający wniosek został zobowiązany do uzupełnienia w terminie 7 dni zamiaru wykonania robót budowlanych i w wymaganym terminie nie uzupełnił o "prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wraz z datą) w oparciu o zgodę bezterminową właściciela nieruchomości na zgłaszaną inwestycję ze wskazaniem pełnej nazwy właściciela, zaznaczenie tytułu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością." Niezależnie od powyższego, organ I instancji stwierdził, iż realizacja przedmiotowego nośnika w określonym miejscu posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.
Zatem budowa wolnostojącego nośnika reklam na przenośnej podstawie nie może być jednocześnie jego "instalowaniem" i nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, stąd w ocenie organu dla wzniesienia przedmiotowej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę.
Wobec powyższego zgodnie z art. 30 ust. 2 oraz ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenie sprzeciwu, w ocenie organu, jest konieczne i w pełni uzasadnione.
Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest nośnikiem wolno stojącym o wysokości około 20 m, szerokości około 23,3 m i grubości około 3,6 m wykonanym jako konstrukcja wsporcza, stalowa, kratowa - oparta na kratowych słupach, które z kolei ustawione będą na prefabrykowanych płytach żelbetowych. Z opisu technicznego reklamy wynika, iż jej fundament składa się z zestawu 4 płyt o grubości 40 cm, łączonych śrubami oraz dodatkowymi elementami balastowymi. Płyty fundamentowe według zgłoszenia zostaną ułożone na odpowiednio przygotowanym podłożu gruntowym. Klasyczne fundamentowanie zostało zastąpione fundamentowaniem powierzchniowym działającym na zasadzie docisku do gruntu. Zdaniem organu II instancji przedmiotowy nośnik jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a jego realizacja posiada wszelkie cechy budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.
Z tych względów nie zachodzi okoliczność wymieniona w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a zgłoszone roboty budowlane objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto Wojewoda stwierdził, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, złożone w wyniku uzupełnienia zgłoszenia w odpowiedzi na wydane postanowienie organu, nie zostało prawidłowo uzupełnione.
Z przedstawionych wyżej przyczyn organ II instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń i wniosków zawartych w skarżonej decyzji organu
I instancji.
Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej Spółki przedmiotowe urządzenie reklamowe nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za niezasadną.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że zgłoszony w niniejszej sprawie zamiar wykonania nośnika reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i właściwie został zastosowany w sprawie przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgłoszony przez skarżącą obiekt budowlany jest wolno stojącym nośnikiem reklamowym, stanowiskiem reklamowym przeznaczonym do ekspozycji plansz reklamowych. Urządzenie to, o szerokości ok. 23 m i wysokości ok. 20 m, składa się z podświetlonej tablicy reklamowej, nośnej wsporczej konstrukcji stalowej, opartej na kratowych słupach, mocowanych do prefabrykowanego fundamentu z bloków żelbetowych. Jak wynika z dokumentacji dołączonej do zgłoszenia całość konstrukcji ma być scalana na miejscu "wbudowania" za pomocą śrub. Płyty żelbetowe stanowiące "fundament demontowany" należy ułożyć na odpowiednio przygotowanym podłożu gruntowym, a posadowienie nośnika wymaga każdorazowego sprawdzenia i dostosowania do występujących warunków gruntowo- wodnych, zaś parametry zagęszczenia podsypek winny być każdorazowo zbadane i udokumentowane.
Według treści zgłoszenia nośnik jest "rozbieralny". Opis projektowanego nośnika reklamowego wskazuje zdaniem Sądu jednoznacznie, że jest to budowla, będąca tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 i pkt 5 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie fundament nośnika ma znajdować się na powierzchni gruntu. Z uwagi jednak na wymiary podstaw fundamentowych nośnika i jego ciężar prawidłowe posadowienie w terenie wymaga odpowiedniego przygotowania gruntu. Projektowany nośnik reklamowy ze swej istoty przeznaczony jest do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Jest on więc tymczasowym obiektem budowlanym z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a takie nie wymagają pozwolenia na budowę, jeżeli nie są połączone trwale z gruntem i są przeznaczone do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki w terminie podanym w zgłoszeniu, nie dłuższym niż 120 dni od daty rozpoczęcia budowy (art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy).
Zwolnienie to jednak w ocenie Sądu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem projektowany nośnik należy uznać za związany trwale z gruntem. Skarżący nigdy też nie twierdził, że obiekt miałby pozostać w miejscu wskazanej lokalizacji krócej niż 120 dni.
Z przedstawionych wyżej przyczyn w ocenie Sądu pierwszej instancji do przedmiotowego nośnika reklamowego nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami z art. 3 pkt 3 tej ustawy. Z tych względów, wobec braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 29 Prawa budowlanego, zgodnie z zasadą wyrażoną w jej art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wykonanie nośnika reklamowego objętego zgłoszeniem skarżącej Spółki poprzedzone powinno być uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonanie zgłoszenia w tej sytuacji było podstawą do zgłoszenia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Organy architektoniczno- budowlane, wydając zaskarżone decyzje, nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania.
Z wymienionych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Spółka z o. o. w P. (zwana dalej skarżącą Spółką), zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- 1. "art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wolno stojące urządzenie reklamowe usadowione na płytach żelbetowych niepołączonych w żaden sposób z przygotowanym uprzednio gruntem jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego",
- 2. "art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, wskutek przyjęcia, iż nie odnosi się on do wolno stojących urządzeń reklamowych usadowionych na płytach żelbetowych niepołączonych w żaden sposób z przygotowanym uprzednio gruntem".
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka stwierdziła, że sam fakt, iż urządzenie jest posadowione na ciężkich płytach żelbetowych, które z gruntem nie są powiązane, nie oznacza, iż płyty te są łącznikiem z gruntem. Płyty mogą, bowiem w każdym momencie zostać przesunięte, a sam obiekt przeniesiony w inne miejsce, a tym samym Sąd bezpodstawnie uznał przedmiotowe urządzenie reklamowe za budowlę oraz odmówił zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Spółka wskazała także na treść art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, gdzie wymieniono obiekty nietrwale związane z gruntem, które posadowione są na gruncie w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność, nierzadko przy wykorzystaniu płyt żelbetowych umiejscowionych na gruncie. W istocie sposób ich powiązania z gruntem niczym nie różni się od powiązania przedmiotowego urządzenia reklamowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną w niniejszej sprawie kasację w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270- zwanej dalej p.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Argumentacja obu tych zarzutów sprowadzała się do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji, iż objęte przedmiotowym zgłoszeniem zamierzenie budowlane jest budowlą i przez to błędne uznanie tak przez ten Sąd, jak i organy administracyjne, iż na jego realizację jest wymagane pozwolenie na budowę, a nie jedynie dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 ww. ustawy). Tak sformułowanych twierdzeń nie sposób jednak podzielić.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy wolno stojąca budowla wymaga pozwolenia na budowę, bowiem nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.
Z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika, że w ust. 1 zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. Zgodnie, więc z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na:....
6) instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym;". Stosownie zaś do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy "rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Z kolei przez budowę zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W myśl natomiast art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak:.... wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe,...".
Analizując przedstawione wyżej normy prawne stwierdzić trzeba, iż cecha
"trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Stwierdzić trzeba, iż o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/10; z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08- wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a
Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy zapewnia m. in. fundament złożony z zestawu 4 płyt, łączonych śrubami oraz dodatkowymi elementami balastowymi powodujący trwałe związanie z gruntem. O tym, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem w istocie decydują parametry techniczne takiego obiektu. Pojęcie "trwałego związania z gruntem" poza aspektem technicznym zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10).
Z faktu, że planowana inwestycja reklamowa ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych montowanych ze sobą w jedną całość, nie wynika jeszcze, że obiekt jest urządzeniem reklamowym, do którego odnosi się art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Stwierdzić też trzeba, iż fakt, że fundament jest płytko, albo i wcale nie jest zgłębiony w ziemi nie przesądza tego, iż dany obiekt nie jest trwale związane z gruntem. Podzielić, bowiem należy pogląd w myśl, którego wielkość konstrukcji i jej parametry techniczne determinujące trwałość obiektu reklamowego, przesądzają o tym, iż obiekt ten należy traktować jako trwale związany z gruntem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1302/10 publ.G.Prawna FiP 2011/207/8). W orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyżej cytowane oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 883/10; z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 514/10; z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1078/10).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić trzeba, iż strona wnosząca kasację ustaleń organu zaaprobowanych skarżonym wyrokiem nie kwestionowała. W złożonej przez inwestora dokumentacji dotyczącej przedmiotowego nośnika reklamowego zawarto opis projektu oraz zakres przewidywanych do realizacji robót budowlanych, w tym prac obejmujący posadowienie budowli. Wynika z niej, że "Słupy kratowe reklamy ustawione będą na płytach żelbetowych prefabrykowanych- prefabrykaty indywidualne. Płyty prefabrykowane stanowiące fundament dementowany reklamy należy ułożyć na odpowiednio przygotowanym podłożu gruntowym. W celu zabezpieczenia płyt żelbetowych przed przebiciem (znaczne siły skupione) płyty są dozbrojone pod obrysem blachy stropowej. Fundament składa się z zestawu 4 płyt o grubości 40 cm łączonych śrubami oraz dodatkowymi elementami balastowymi na końcach dolnej płyty dla uzyskania założonych wymiarów gabarytowych i uzyskania niezbędnej masy fundamentu zapewniającej jego stateczność.
Ustawienie, posadowienie przewidywanego panelu reklamowego wymaga każdorazowego sprawdzenia i dostosowania do występujących warunków gruntowo - wodnych w miejscu zakładanej lokalizacji. Parametry zagęszczenia podsypek zostaną każdorazowo zbadane i udokumentowane". Przedstawiony przez inwestora opis wskazuje na to, że wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie wymaga nie tylko sprawdzenia, ale i dostosowania gruntu do realizowanych prac, a więc nie jest tak jak wywodzi się to w uzasadnieniu kasacji, iż grunt, na którym posadowione zostanie przedmiotowy nośnik "nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie". Opisane przez inwestora fundamenty, na których planowany nośnik ma zostać zamocowany są niewątpliwie z gruntem połączone i to w sposób uniemożliwiający swobodne i dowolne przesunięcie tegoż nośnika, a tym samym kolejny wywód kasacji, iż nośnik reklamowy "nie tylko nie jest trwale połączone z gruntem, ale nie jest z nim połączone w ogóle" nie znajduje oparcia w przyjętych w skarżonym wyroku i niekwestionowanych we wniesionej kasacji ustaleniach faktycznych.
W konsekwencji za uzasadnione należy uznać stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, iż będąca przedmiotem rozpoznawanego w niniejszej sprawie zgłoszenia budowla posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na której realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Planowana reklama płaska kratowa to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno- użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu przedstawione w dokumentacji zgłoszeniowej, a zwłaszcza jego wielkość i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.
Konkludując przedstawione wyżej okoliczności za nieuzasadnione uznać należało przedstawione w rozpoznawanej sprawie podstawy skargi kasacyjnej oparte za zarzucie naruszenia art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i zarzucie naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. wniesioną kasację oddalił.
Zdanie Odrębne
Alicja Plucińska-Filipowicz
Uzasadnienie zdania odrębnego do wyroku NSA z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 323/11 oddalił skargę kasacyjną inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 526/10 oddalającego skargę inwestora od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podano, że zgłoszenie dotyczy nośnika reklamowego o wysokości około 20 m, szerokości około 23,3 m i grubości około 3,6 m, postawionego na płytach żelbetowych, jako konstrukcji samodzielnej, wolnostojącej, nie powiązanej z innym obiektem budowlanym, które organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji potraktował jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagającą geodezyjnego wytyczenia w terenie i odpowiedniego przygotowania gruntu. Nie ma więc w ocenie Sądu I instancji do tego urządzenia zastosowanie wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu administracji pierwszej instancji podkreślając, że "klasyczne fundamentowanie zostało zastąpione fundamentem powierzchniowym działającym na zasadzie docisku do gruntu", co przesądza według organu o charakterze przedmiotowego nośnika reklamowego jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
W skardze wniesionej przez inwestora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podniesiono, że zaskarżoną decyzją naruszono w sprawie administracyjnej przepis art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowy nośnik nie posiada w ogóle jakiegokolwiek fundamentu i jego budowa nie wymaga ani decyzji o warunkach zabudowy ani też decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu I instancji zgłoszony organowi architektoniczno-budowlanemu obiekt budowlany, jak wynika z dokumentacji dołączonej do zgłoszenia, to konstrukcja, która ma być na miejscu "wbudowana" za pomocą śrub. Płyty żelbetowe stanowiące "fundament demontowany" należy ponadto ułożyć na odpowiednio przygotowanym podłożu gruntowym, przy czym posadowienie nośnika wymaga każdorazowego sprawdzenia i dostosowania do występujących warunków gruntowo-wodnych, a parametry zagęszczania podsypek winny być każdorazowo badane i udokumentowane. Według treści zgłoszenia nośnik jest "rozbieralny". Z przedstawionych w zgłoszeniu warunków Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że w sprawie chodzi o realizację budowli wymagającej pozwolenia na budowę. Zastosowane w projekcie "fundamentowanie powierzchniowe" wymaga odpowiedniego przygotowania gruntu, co wynika z zasad sztuki budowlanej i wskazań dokumentacji budowlanej.
Sąd wskazał przy tym, że analogiczne stanowisko wyrażono już wcześniej w wyrokach NSA z dnia 11 stycznia 1999 r. II SA 1617/98, z dnia 10 września 2010 r. II OSK 1360/09, w których wskazano, że obiekty trwale związane z gruntem stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wolno stojące urządzenie reklamowe usadowione na płytach żelbetowych niepołączonych w żaden sposób z przygotowanym uprzednio gruntem jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego a także art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, wskutek przyjęcia, że przepis ten nie odnosi się do wolno stojących urządzeń reklamowych usadowionych na płytach żelbetowych niepołączonych w żaden sposób z przygotowanym uprzednio gruntem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, iż sam fakt, że urządzenie jest posadowione na ciężkich płytach żelbetowych, nie powiązanych z gruntem, nie oznacza, iż płyty te są łącznikiem z gruntem. Mogą być one bowiem w każdym momencie przesunięte, a sam obiekt przeniesiony w inne miejsce, a tym samym Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe stanowi budowlę i odmówił zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.
W treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wymienia się obiekty nietrwale związane z gruntem, posadowione na gruncie w taki sposób, by były odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność, nierzadko przy wykorzystaniu płyt żelbetowych umiejscowionych na gruncie. Powiązanie ich z gruntem niczym się nie różni od powiązania przedmiotowego urządzenia reklamowego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Za bezzasadne zwłaszcza w ocenie NSA należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Argumentacja tych zarzutów sprowadzała się do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji, iż objęte przedmiotowym zgłoszeniem zamierzenie budowlane jest budowlą i przez to błędne uznanie tak przez ten Sąd jak i organy administracji, iż na jego realizację jest wymagane pozwolenie na budowę, a nie jedynie dokonanie zgłoszenia /art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego/. NSA nie podzielił jednak tak sformułowanych twierdzeń zgadzając się z Sądem pierwszej instancji, że będąca przedmiotem danej sprawy wolno stojąca budowla wymaga pozwolenia na budowę, bowiem nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że z systematyki przepisu art. 29 Prawa budowlanego wynika, że w ust. 1 tego artykułu zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2, inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. Zgodnie więc z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na:...6/ instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Stosownie zaś do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy "rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego".
Z kolei przez budowę zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". W myśl natomiast art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budyniem lub obiektem małej architektury, jak: "...wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe...". Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wskazane poddanie w aspekcie przedstawionych norm prawnych analizie określenia "trwałego związania z gruntem", którego cechą w ocenie NSA jest posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny.
Fundament taki, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Stwierdzić trzeba według NSA, iż o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to "czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania" /por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/1; z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 924/05; z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt 1509/06; z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1596/09; z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08/
W kolejnych wywodach uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Bezpieczeństwo konstrukcji obiektu będącego przedmiotem danej sprawy zapewnia m. in. fundament złożony z zestawu 4 płyt łączonych śrubami oraz dodatkowymi elementami balastowymi powodujący trwałe związanie z gruntem. O tym więc, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem w istocie decydują parametry techniczne takiego obiektu. Pojęcie "trwałego związania z gruntem" poza aspektem technicznym zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym.
Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w ar. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo /por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10/. Z faktu natomiast, że planowana inwestycja reklamowa ma charakter rozbieralny i składa silę z typowych elementów składowych montowanych ze sobą w jedną całość nie wynika jeszcze, zdaniem NSA, że obiekt jest urządzeniem reklamowym, do którego odnosi się art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Okoliczność, że fundament jest płytko, albo i wcale nie jest zagłębiony w ziemi nie przesądza tego, iż dany obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Zdaniem NSA należy bowiem podzielić pogląd, w myśl którego wielkość i konstrukcja i jej parametry techniczne determinujące trwałość obiektu reklamowego, przesądzają o tym, że obiekt należy traktować jako trwale związany z gruntem /por. wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1302/10 pub.
G. Prawna FiP 2011/207/8/. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego /por. wyżej cytowane wyroki oraz wyroki NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 883/10; z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 514/10 i z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1078/10/.
Odnosząc się do sytuacji występującej w danej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionowała ustaleń organu administracji publicznej zaaprobowanych skarżonym wyrokiem. W dokumentacji złożonej przez inwestora zawarto opis projektu oraz zakres przewidywanych do realizacji robót budowlanych, w tym prac obejmujących posadowienie budowli. Z dokumentacji tej wynika, iż "Słupy kratowe reklamy ustawione będą na płytach żelbetowych prefabrykowanych - prefabrykaty indywidualne. Płyty prefabrykowane stanowiące fundament dementowany reklamy należy ułożyć na odpowiednio przygotowanym podłożu gruntowym. W celu zabezpieczenia płyt żelbetowych przed przebiciem /znaczne siły skupione/ płyty są dozbrojone pod obrysem blachy stropowej. Fundament składa się z zestawu 4 płyt o grubości 40 cm łączonych śrubami oraz dodatkowymi elementami balastowymi na końcach dolnej płyty dla uzyskania założonych wymiarów gabarytowych i uzyskania niezbędnej masy fundamentu zapewniającej jego stateczność.
Ustawienie, posadowienie przewidywanego panelu reklamowego wymaga każdorazowego sprawdzenia i dostosowania do występujących warunków gruntowo-wodnych w miejscu zakładanej lokalizacji. Parametry zagęszczenia podsypek zostaną każdorazowo zbadanie i udokumentowane". Z powyższego wynika, że wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie wymaga nie tylko sprawdzenia, ale i dostosowania gruntu do realizowanych prac, a więc nie jest tak, jak to wywodzi się w uzasadnieniu kasacji, iż grunt, na którym przedmiotowy nośnik zostanie posadowiony, "nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie". Fundamenty, na których nośnik ma zostać zamocowany, są w ocenie NSA niewątpliwie z gruntem połączone i to w sposób uniemożliwiający swobodne i dowolne przesunięcie tegoż nośnika.
Tym samym przedmiotowa budowla według NSA nosi wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na której realizację jest wymagane pozwolenie na budowę. Planowana reklama płaska kratowa, to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość, a jej parametry techniczne przedstawione w dokumentacji zgłoszeniowej, a zwłaszcza wielkość i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwalają według Naczelnego Sądu Administracyjnego na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy będzie stanowić roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.
Stanowisko sędziego zgłaszającego zdanie odrębne do powyższego wyroku:
W uzasadnieniu poglądu, jaki w niniejszej sprawie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, sprowadzającego się do tego, iż o tym, czy realizacja przedmiotowego urządzenia reklamowego, jako stanowiącego w istocie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc faktycznie obiekt budowlany, wymaga pozwolenia na budowę, czy też wystarczającą formą jest dokonanie zgłoszenia, decyduje "trwałe związanie z gruntem tego urządzenia". O trwałości związania z gruntem świadczy zaś jego wielkość /znaczne rozmiary powierzchni reklamowej/ oraz ciężar /płyt żelbetowych, na których umieszczona jest konstrukcja wspierająca daną reklamę, nazywanych przy tym fundamentem powierzchniowym/. Do takiej konstatacji NSA doszedł w wyniku analizy przepisów dotyczących realizacji budowy /w tym przypadku budowli, jako obiektu budowlanego/ w końcu zauważając, że istotna dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia "trwałego związania z gruntem" danego urządzenia a w tym kontekście jego rozmiary /wielkość i ciężar/, a w tym zastosowanie jako podstawy umieszczonych na odpowiednio przygotowanym gruncie czterech płyt żelbetowych.
Jednocześnie NSA podkreślił, że stanowisko w kwestii decydującego znaczenia w danych sprawach wielkości i ciężaru budowli "reklamowej" dla przyjęcia, iz wymaga ona pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenie nie jest odpowiednią formą załatwienia sprawy budowlanej, jest w orzecznictwie dominujące na dowód czego w uzasadnieniu wyroku przytacza się szereg orzeczeń NSA.
Wyrażam pogląd, iż problem mający w sprawie znaczenie kluczowe, nie został jednak prawidłowo ujęty.
Problematyka trwałego związania z gruntem, w tym przypadku urządzenia budowlanego, jak urządzenie reklamowe, w mojej ocenie nie może być rozważana, jak to się czyni w sprawach budowlanych, wyłącznie na gruncie prawa publicznego /ustawy Prawo budowlane/ i rozwiązań czysto technicznych /wielkość i ciężar urządzenia/ i tylko w aspekcie takim, czy urządzenie nie jest bezpieczne dla otoczenia i w związku tym należy przyjąć, że konieczne jest pozwolenie na budowę, czy też wystarczające jest zgłoszenie budowy wobec uznania, że ma miejsce instalowanie urządzenia, w ramach wykonywania robót budowlanych, a nie jego budowa, jako obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem.
Kwestia trwałego związania z gruntem przede wszystkim występuje na gruncie prawa prywatnego /prawa rzeczowego/ i jest regulowana przepisami kodeksu cywilnego, /art. 47 i art. 48 kc/ i z tym zakresie istnieje bogate orzecznictwo Sadu Najwyższego a także poświęca się tej problematyce wiele miejsca w doktrynie. W tym miejscu pragnę tylko zasygnalizować, iż w aspekcie techniczno-budowlanym a zwłaszcza bezpieczeństwa budowli /urządzenia/ dla otoczenia /ludzi i mienia oraz ochrony środowiska/, całkowicie wystarczająca jest możliwość wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, nie zaś uznanie za konieczne traktowanie urządzeń reklamowych jako wymagających pozwolenia na budowę.
W prawie cywilnym występuje zasada, iż "wszystko co na gruncie, przynależy do gruntu" /superficies solo cedit/ i w tym zakresie istotne jest ustalenie, czy określona rzecz została na tyle związana z gruntem, iż stała się jego częścią składową, przynależnością nieruchomości gruntowej. Nie budzi wątpliwości, że kwestia związania z gruntem, a w tym tak trwałego związania, iż rzecz stała się częścią składową nieruchomości gruntowej, należy oceniać indywidualnie, w każdym przypadku analizując szczegółowo sprawę. Nie można też zapominać, że kwestia trwałości związania z gruntem danej reklamy ma nie tylko aspekt prawno-rzeczowy i budowlany, ale również podatkowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia2010 r. sygn. akt II FSK 1405/10 dla celów podatkowych, które jednakże w tym aspekcie ustawodawca związał z Prawem budowlanym, wskazał, że kategorię trwałego związania z gruntem należy rozpatrywać na gruncie prawa cywilnego /status prawny rzeczy połączonych/ według kryteriów określonych w art. 47 par. 2 kc, przy czym częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie da się od niej odłączyć bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego, przywołany został wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2002 r. sygn. akt I CK 5/02, wskazujący, iż o tym, czy określone elementy stanową części składowe jednej rzeczy /tu urządzenie jest trwale związane z gruntem/, rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania.
Jeżeli są one powiązane fizycznie i funkcjonalnie tak, że tworzą razem gospodarczą całość, stanowią części składowe jednej rzeczy. NSA podkreślił przy tym, iż "Orzecznictwo sądowe konsekwentnie przyjmuje, że o tym czy ma miejsce połączenie dla przemijającego użytku /a więc nie występuje element trwałości związania/ decyduje wola stron" Określenie użytek chwilowy, a więc brak trwałości związania, nie oznacza przy tym użytku krótkotrwałego. Z woli stron wynika, czy chodzi o trwałe połączenie. Ma to istotne znaczenie również dla ponoszenia ciężarów podatkowych, bowiem podatek od budowli stanowiących części składowe gruntu płaci właściciel gruntu, zaś jeżeli nie stanowią one części składowej gruntu, podatnikiem jest ich właściciel.
Nie jest sporne w sprawie, iż inwestor przedstawił w formie dokonanego zgłoszenia zamiar realizacji inwestycji dotyczącej urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, zaś z tego faktu jak i przedstawionej dokumentacji wynika jednoznacznie wola inwestora co do tego, że nie ma mowy o urządzeniu jako części, która ma być połączona trwale, więc na stałe, z nieruchomością gruntową, stanowiąc wraz z nią jedną całość składającą się z części /gruntu/ oraz przedmiotowego urządzenia. Przepis stanowiący podstawę zgłoszenia, jak to zresztą kilkakrotnie wskazuje się w treści uzasadnienia wyroku NSA stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
Przedmiotowe urządzenie reklamowe należy więc według inwestora, co twierdził on na każdym etapie postępowania, do tych, które co do zasady zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie pozostaje w grupie tych, co do których ustawodawca zastrzegł wymóg pozwolenia na budowę /to jest trwale związanych z gruntem/. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 wykonywanie robót budowlanych objętych przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 wymaga dokonania przed ich rozpoczęciem zgłoszenia właściwemu organowi w architektoniczno-budowlanemu.
Ustawodawca w Prawie budowlanym kwestię urządzeń reklamowych normuje w dwóch przepisach, to jest w art. 3 pkt 3 traktując je, w razie gdy są związane trwale z gruntem, jako budowle wymagające pozwolenia na budowę, zaś w przypadku ich instalowania, wystarczające jest dokonanie przez inwestora zgłoszenia /art. 29 ust. 2 pkt 6/.
Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "instalowanie". Niewątpliwie przez instalowanie, należy rozumieć wykonywanie odpowiednich dla danej inwestycji robót budowlanych, skoro w ustawie stanowi się, iż takie roboty budowlane, które zaliczy się do instalowania, w tym przypadku urządzenia reklamowego, nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia. Taka forma regulacji prawnej wskazuje w szczególności jednoznacznie na wolę ustawodawcy, aby nie stosować niewątpliwie bardziej sformalizowanego reżimu prawnego, jakim jest procedura wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, z reguły poprzedzona unormowaniem z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego /uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego względnie decyzja o warunkach zabudowy/, czy też koniecznością dokonania uzgodnień z różnymi organami, wyznaczenia geodezyjnego itd., do robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt.
6. Należy przy tym dokonać oceny charakteru prawnego normy z art. 29 ust. 2 pkt 6 na tle unormowań prawa inwestycji budowlanych. W ocenie wnoszącego zdanie odrębne sędziego jest to norma o charakterze szczególnym, z racji jej usytuowania i celu, jakiemu ma służyć, co do zasady wyłączająca ogólne unormowania dotyczące wymogów w zakresie pozyskiwania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę i sytuująca inwestycję dotyczącą instalowania tablic i urządzeń reklamowych wśród tych, co do których mają zastosowanie unormowania regulujące kwestię ich realizacji na podstawie zgłoszenia.
Wprawdzie ustawa Prawo budowlane, jak to powiedziano wyżej, nie zawiera definicji "instalacji" urządzenia reklamowego, jednak po to, aby możliwym było uznanie, że pomimo treści, jaką zawiera art. 29 ust. 2 pkt 6, określone urządzenie reklamowe nie może być realizowane na podstawie zgłoszenia, lecz inwestor musi uzyskać pozwolenie na budowę, konieczne jest uwzględnienie zarówno aspektu prawno-rzeczowego pojęcia trwałego związania z gruntem /art. 3 pkt 3/. Na pewno nie jest wystarczające stwierdzenie, jak to czyni się w niniejszej sprawie, iż skoro dane urządzenie jest "wielkie i ciężkie", rodzi to taki skutek, że należy je traktować jako "trwale związane z gruntem", a w rezultacie zgłoszenie jego budowy nie jest wystarczającą formą prawną. Ustawodawca dokonał celowego zabiegu legislacyjnego i w konsekwencji wprowadził do systemu prawnego określone unormowanie art. 29 ust. 2 pkt. 6, aby uznać zatem, że przepis ten nie ma mocy wiążącej jako lex specjalis, lecz należy stosować ogólne unormowania w kwestii wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę nie może być wystarczające przekonanie Sądu w niniejszej sprawie, ani też przywołanie szeregu orzeczeń, które traktowane są jako "dominujące".
Ustalając normę z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ustawodawca nie wprowadził żadnych wymogów dla instalowania urządzenia reklamowego. Nie wskazał, iż chodzi o urządzenia o określonej ustawowo wysokości, szerokości, grubości, wadze, a nawet materiału wykorzystywanego do wykonywania robót budowlanych, jak to ma miejsce w niektórych innych normach. W oczywisty sposób dla ustawodawcy te kwestie na gruncie Prawa budowlanego nie miały więc żadnego znaczenia i słusznie, bowiem tą problematyką w istocie zajmuje się prawo rzeczowe. Nie było więc de facto przeszkód do skutecznego zgłoszenia przez inwestora realizacji przedmiotowego urządzenia, skoro wolą inwestora nie było wybudowanie go jako części składowej gruntu, a więc jako z nim trwale związanego, zaś aspektem własności gruntu w tej sprawie w ogóle się nie zajęto.
W literaturze prawniczej dotyczącej norm Prawa budowlanego wskazuje się, iż ustawodawca nie wprowadzając definicji "instalowania" urządzeń reklamowych jednocześnie wyraźnie inwestycje te zwolnił od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Instalowanie może przy tym polegać na połączeniu różnych elementów w jedną całość umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem na gruncie jak i zamontowaniu całej konstrukcji na obiekcie budowlanym. Instalowanie jako wykonywanie robót budowlanych jest więc czynnością techniczną /por. Prawo budowlane Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego 3 wydanie C.H. BECK Warszawa 2009, str. 358/. W Komentarzu tym cytuje się wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1311/04, w którym wskazano, iż ustawodawca omawianego wyjątku /zwolnienia od pozwolenia na budowę/ nie uzależnił ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię a więc trwale związane z gruntem, które można uznać za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, lub czy są to urządzenia ustawione na konstrukcji naziemnej. Nie przywołano tu wprawdzie regulacji prawa cywilnego, jednakże wydaje się, iż kierunek wnioskowania wyrażony w tym komentarzu pozostaje w zgodzie z systemem prawa, a w tym z kodeksem cywilnym.
Tym samym w mojej ocenie niewątpliwie prawidłowo inwestor zarzucał w skardze kasacyjnej, iż w wyniku błędnej wykładni prawa nie zastosowano w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji normy prawnej zwalniającej od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla instalacji urządzenia reklamowego, to jest art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy wolą inwestora w żadnym razie nie było trwałe połączenie urządzenia z gruntem.
Nie można mieć też żadnych wątpliwości, iż urządzenie reklamowe musi być wykonane w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia, zaś temu aby wymogi w tym zakresie zostały spełnione służy w szczególności regulacja art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, stosownie do którego organ, który otrzymał zgłoszenie, może nałożyć w drodze decyzji na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub wykonanie robót objętych obowiązkiem zgłoszenia jeżeli jego realizacja może rodzić skutki określone w tym przepisie, w tym m. in. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia względnie pogorszenie stanu środowiska. Okoliczność, że urządzenie reklamowe może być realizowane na podstawie zgłoszenia, a nie na podstawie pozwolenia na budowę nie powoduje, iż z obowiązku kontroli jego realizacji a następnie użytkowania, zwolniony jest właściwy inspektor nadzoru budowlanego. Nadzór tego organu również stanowi wystarczającą, poza ewentualną odpowiedzialnością inwestora za należytą /zgodną z obowiązującymi przepisami i normami/ budowę gwarancję, iż nie jest niezbędne przejawianie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dążenia do poddawania omawianych urządzeń pod reżim normujący wydawanie pozwoleń na budowę.