Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłość postępowania budowlanego prowadzonego przez Prezydenta W., zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku G. S.A. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie poddasza na cele mieszkalne, w lewej zachodniej oficyny kamienicy przy. Al. S. w W. – w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy; stwierdził, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłość postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa; wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 3000 zł i zasądził od Prezydenta W. na rzecz G. S.A. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. G. S.A. z siedzibą w W. zaskarżył przewlekłe prowadzenia przez Prezydenta W. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Działaniu organu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej p.b.) w zw. z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w przewidzianym prawie terminie, podejmowanie czynności pozornych i nie zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, lecz do odsuwania w czasie wydania rozstrzygnięcia, skutkujących stale pogłębiającą się przewlekłością postępowania.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w kwocie 42.715 zł.
Strona wskazała, że postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek, złożony dnia [...] czerwca 2015 r. Na skutek wezwania z [...] lipca 2015 r. do uzupełnienia braku oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane skarżący uzupełnił wniosek w dniu [...] lipca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent zawiesił postępowanie. Na skutek zażalenia inwestora Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] listopada 2015 r. uchylił powyższe postanowienie. W dniu [...] grudnia 2015 r. Prezydent ponownie zawiesił postępowanie, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przed Sąd Okręgowy w Warszawie sprawy I C 384/15. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Wyrokiem z 29 listopada 2017 r., V ACa 74/17, Sąd Apelacyjny w Warszawie uchylił wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie i oddalił powództwo. W sprawach I C 384/15 i V ACa 74/17 m.st. Warszawa miało status powoda.
Z uwagi na zapadnięcie orzeczenia stanowiącego prejudykat w zawieszonym postępowaniu, inwestor dwukrotnie ([...] grudnia 2017 r. i [...] stycznia 2018 r.) wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania. W dniu [...] stycznia 2018 r. radca prawny zatrudniony w urzędzie sporządził opinię o ustąpieniu przesłanek zawieszenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent W. podjął zawieszone postępowanie. W dniu [...] lutego 2018 r. organ ponownie zawiesił postępowanie. Postanowienie to, wskutek zażalenia inwestora, zostało uchylone przez Wojewodę w dniu [...] lipca 2018 r.
Do czasu wydania zaskarżonego wyroku postępowanie nie zostało zakończone przez Prezydenta W. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Sąd wskazał, że sprawa o wydanie pozwolenia na budowę została zainicjowana w I połowie 2015 r., a zatem zastosowanie będą miały regulacje ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie, po skorzystaniu ze środka zaskarżenia (zażalenia) wymaganego prawem. Strona mogła bowiem ją wnieść już następnego dnia po złożeniu zażalenia i nie musiała oczekiwać na rozstrzygnięcie przez Wojewodę jego zasadności.
Oceniając, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania Sąd zwrócił uwagę, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Powołując się na orzecznictwo NSA i piśmiennictwo Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania zachodzi, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, blokujących dalsze postępowanie i nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy w kontekście dotychczas ustalonego stanu faktycznego i ewentualnych rozstrzygnięć organu nadrzędnego. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął, że ocena w tym zakresie dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy i możliwości organu. Nadto, znaczenie ma wywiązywanie się organu z obowiązków informacyjnych względem stron co do długości trwania postępowania.
Kierując się powyższym Sąd uznał, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania budowlanego, przy czym miała ona charakter rażący.
Sąd zaznaczył, że art. 12 § 1 i 2 k.p.a. reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu w możliwie najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma istotne znaczenie dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki. Przewlekłość bowiem jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, s. 78). Realizacja tej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów i odpowiedzialnością pracownika organu. Sąd wskazał tu na art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 p.b. oraz art. 35 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a.
Podnosząc, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto w czerwcu 2015 r. oraz że złożony przez inwestora wniosek zawierał braki formalne, do uzupełnienia których wezwano stronę [...] lipca 2015 r., a które uzupełniono [...] lipca 2015 r., Sąd zauważył, że wstępna weryfikacja wniosku inwestora i dostrzeżenie braku w treści złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane do daty wezwania strony do poprawy wniosku zaliczana jest do biegu terminu załatwienia sprawy. Terminu pomiędzy wezwaniem do uzupełnienia braku a jego wykonaniem nie wlicza się do biegu ogólnego terminu postępowania.
Odnosząc się do kwestii zawieszania przedmiotowego postępowania Sąd wywiódł, że o ile każde zawieszanie postępowania nie może być zawsze traktowane jako usprawiedliwione, o tyle zawieszenie postępowania w tym przypadku nie może stanowić o naruszeniu przez organ terminu załatwienia sprawy, bądź wskazywać na próbę obejścia przepisów prawa lub nieuprawnionego spowalniania toku postępowania. W tej sytuacji okresu od dnia zawieszenia do dnia zwrotu akt sprawy po wydaniu przez Wojewodę postanowienia o uchyleniu zawieszenia nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. W opinii Sądu, nie biegł też termin załatwienia sprawy od zawieszenia postępowania utrzymanego w mocy przez Wojewodę.
Zaznaczając, że postępowanie administracyjne zawieszono z uwagi na sprawę załatwioną wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r., Sąd wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o podjęcie z urzędu zawieszonego postępowania. Zdaniem Sądu, od tego momentu organ powinien był powziąć uzasadnioną wątpliwość co do tego, czy przyczyny zawieszenia postępowania nadal istnieją. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu, który zawiesił postępowanie z uwagi na potrzebę rozstrzygnięcia innej kwestii przez organ lub sąd, jest cykliczne sprawdzanie, czy podstawa zawieszenia nie ustała i w związku z tym nie należałoby podjąć postępowania. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w W. dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r. wystąpił do Wydziału Prawnego w związku z ww. wyrokiem Sądu Apelacyjnego o opinię prawną, czy należy podjąć postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Sąd przyjął za udowodnione, że w dniu [...] stycznia 2018 r. organ otrzymał informację, że postępowanie z wniosku spółki Teatr K. Spółka komandytowa nie zostało zakończone i w związku z tym zabezpieczenie roszczenia spółki nie zostało zniesione.
Wskazując, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent W. podjął postępowanie, bowiem ustała bezpośrednia przyczyna zawieszenia z urzędu, Sąd I instancji uznał, że powziąwszy wiedzę o wyroku Sądu Apelacyjnego organ winien był niezwłocznie podjąć działania celem uzyskania opinii prawnej i odpisu tego wyroku wraz z uzasadnieniem. Tymczasem dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r. wystąpiono o opinię prawną, przy czym brak jest danych wskazujących aby wystąpiono o odpis wyroku z uzasadnieniem.
Sąd stwierdził, że nie można odebrać organowi prawa do posiadania na tle niniejszej sprawy wątpliwości i w związku z tym potrzeby wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W opinii Sądu, powyższe nie usprawiedliwia jednak sytuacji, w której organ wiedząc o wydaniu prawomocnego orzeczenia przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, nie podejmuje niezwłocznych działań formalnych zmierzających do oceny ustania skutków zawieszenia postępowania. W tej sytuacji, zadniem Sądu, okres od dnia następnego po zawiadomieniu przez skarżącego o wydanym wyroku (20 grudnia 2017 r.), do dnia wystąpienia o opinię prawną, a następnie od dnia uzyskania takiej opinii do dnia podjęcia postępowania, należy uznać za wliczające się w okres przewidziany na załatwienie sprawy.
Sąd zauważył, że postanowienie o podjęciu postępowania zapadło [...] stycznia 2018 r., jednak już [...] lutego 2018 r. organ wydał kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał w nim, iż Sąd Okręgowy w Warszawie, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności m.in. umowy z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniesienia lokalu nr [...] położonego w budynku przy Al. S. w W., postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., II Co 67/15, udzielił Teatrowi K. zabezpieczenia powództwa w sprawie przeciwko pozwanej m.in. Wspólnocie Mieszkaniowej Al. S. w W., G. S.A. i K. Sp. z o.o. poprzez "ustanowienie na czas trwania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych czynności: (...) g) zakazu rozporządzania przez K. Sp. z o.o. nieruchomością stanowiącą samodzielny lokal mieszkalny (...), położony w budynku przy Al. S. w W.".
Ponadto prokurent Teatru K. przekazał organowi kopie dokumentów świadczących o tym, że Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r., II Co 42/16, zabezpieczył roszczenie Teatru K. o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczącej lokalu nr [...]. Zdaniem Prezydenta, orzeczony sądownie zakaz rozporządzania lokalem nr [...] wywołuje taki skutek, że zgoda K. Sp. z o.o. na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane nie wywiera skutków prawnych. Wątpliwości co do tytułu prawnego do nieruchomości wymagają zatem oczekiwania na ich rozstrzygnięcie przez właściwy sąd.
Powyższe postanowienie, na skutek zażalenia inwestora, zostało w całości uchylone postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., ze wskazaniem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i należy ją zbadać merytorycznie.
W ocenie Sądu, podobnie jak poprzednio, okresu od zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. do dnia nadesłania przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r. wraz z aktami nie należy wliczać do terminu załatwienia sprawy. Organ zawiesił bowiem postępowanie na podstawie innych przesłanek niż poprzednio. Niezależnie więc od uchylenia tego rozstrzygnięcia wobec błędnego rozumienia powodów zawieszenia przez organ I instancji, nie można przyjąć, aby jego działanie było pozorne, nacechowane złą wolą i zmierzające do opóźnienia postępowania.
Nie można jednak, w opinii Sądu, zaaprobować stanowiska organu, że od dnia zwrotu dokumentów i przedstawienia mu postanowienia Wojewody o uchyleniu trzeciego zawieszenia postępowania, działa on zgodnie z prawem i nie narusza przepisów o terminowości załatwiania spraw. Prezydent miał bowiem obowiązek podjąć niezwłoczne działania celem rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, uwzględniając wytyczne organu nadrzędnego. W ocenie Sądu, nie jest usprawiedliwieniem niepodejmowania działań merytorycznych potrzeba sprostowania postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., skarga do sądu administracyjnego na to postanowienie, czy przyjęta w dniu 19 grudnia 2018 r. przez Sąd Najwyższy skarga kasacyjna m.st. Warszawy od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. Sąd wskazał, że ani WSA nie wstrzymał wykonania postanowienia Wojewody z [...] lipca 2018 r., ani Sąd Najwyższy nie wstrzymał wykonania wyroku Sądu Apelacyjnego z 29 listopada 2017 r. Prezydent zatem nie mógł uchylać się od załatwienia sprawy, tym bardziej, że Wojewoda wskazywał na potrzebę merytorycznej oceny udzielonych zabezpieczeń i ich wpływu na prawo do dysponowania nieruchomością.
Tymczasem Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. ponownie zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie, uznając, że nowe dowody (rozstrzygnięcia w ww. postępowaniach sądowych) mogą skutkować nieważnością pozwolenia na budowę, jako wydanego na wniosek osoby nieuprawnionej. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę Mazowieckiego postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Podobnie jak poprzednio, Wojewoda nie stwierdził podstaw do zawieszenia postępowania, wskazując na potrzebę merytorycznego załatwienia sprawy i oceny udzielonych zabezpieczeń.
Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, iż Prezydent W. działa przewlekle, a stan ten nastąpił po dniu otrzymania postanowienia Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. i ma charakter rażący.
Przyjmując rażący charakter przewlekłego działania organu Sąd wziął pod uwagę, że dla jego stwierdzenia nie było wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy połączone z ustaleniem podejmowania rozstrzygnięć wpadkowych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego wymaga, aby posiadało ono pewne cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu przy jednoczesnym podejmowaniu czynności w sprawie). Wspomniane przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być więc znaczne, zaś wadliwość podejmowanych czynności niezaprzeczalna i oczywista, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, wręcz nacechowana niedbalstwem organu. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś podejmowane czynności nie mogą zostać uznane za konieczne lub wystarczające do rozpoznania sprawy.
W ocenie Sądu, takich cech nabrało postępowanie Prezydenta W. po tym, jak Wojewoda Mazowiecki uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. Organ, wbrew wskazanemu obowiązkowi merytorycznego załatwienia sprawy, nie podjął działań w celu rozstrzygnięcia wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, poszukując kolejnych podstaw do zawieszenia postępowania i nadając im pozór legalności, pomimo wyraźnej wytycznej organu nadrzędnego. Uchylenie dwóch postanowień o zawieszeniu postępowania zobowiązywało organ do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Negowanie skuteczności orzeczeń wyższej instancji w niezmienionych okolicznościach faktycznych sprawy, poprzez poszukiwanie kolejnych podstaw do zawieszenia postępowania, jest działaniem nie mającym uzasadnienia prawnego i naraża organ na zarzut przewlekłego działania o charakterze kwalifikowanym.
Sąd zwrócił uwagę, że o ile brak akt administracyjnych sprawy nie może być widziany jako przesłanka uzasadniająca brak działania organu, o tyle w sprawach budowlanych brak akt zawierających projekt podlegający zatwierdzeniu i ostemplowaniu może stanowić podstawę do niezałatwienia sprawy w terminie (wobec usprawiedliwionego braku projektu nie można go zatwierdzić). Jednak w niniejszej sprawie organ nie wykazał, aby nie dysponował aktami, których brak uniemożliwiałby mu merytoryczne zakończenie postępowania. Nawet gdyby takie dokumenty były w posiadaniu innego organu lub Sądu, organ nie wykazał, aby czynił starania o ich odzyskanie i końcowe załatwienie sprawy.
W konsekwencji, wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w drodze decyzji, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i 2 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak wyżej.
Orzekając o grzywnie na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd miał na względzie, iż ma ona funkcję dyscyplinującą, a nie represyjną i mieści się w granicach przewidzianych w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Sąd wskazał ponadto, że organ zaniechał realizacji obowiązku informacyjnego określonego w art. 36 k.p.a., co również miało wpływ na ocenę sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z:
- I. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż mimo wniesienia skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego i jej przyjęcia nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego;
- II. art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia jakie przepisy prawa zostały w przedmiotowej sprawie rażąco naruszone;
- III. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej, podczas gdy nie było podstaw do orzeczenia, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest zasadny.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć sytuacje, w których wydanie przez właściwy organ orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd. Pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Musi być to stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ, zagadnienie wstępne ma charakter materialnoprawny; przedmiotem takiego zagadnienia nie mogą być ustalenia faktyczne.
Podkreślano przy tym, że chodzi tu chodzi o przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia innej sprawy. To rozstrzygnięcie powinno mieć charakter trwały. Trwałość należy ustalać na podstawie przepisów regulujących tryb jego podejmowania, czy określających inne szczególne wymogi. W przypadku orzeczenia sądowego trwałość należy wiązać z prawomocnością. Gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., trwały charakter posiada już decyzja ostateczna. Kwestionowanie przed sądem administracyjnym ostatecznej decyzji nie stanowi podstawy do uznania, że nie doszło jeszcze do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy również w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne (por. np. wyroki NSA z 27.02.2019 r., II OSK 931/17, LEX nr 2641455; z 19.06.2018 r., II OSK 1857/16, LEX nr 2521439; z 17.05.2018 r., II OSK 1593/16, LEX nr 2557508).
Skoro zatem w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r., to późniejsze wniesienie skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego i jej przyjęcie nie stanowi podstawy do uznania, że nie doszło jeszcze do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Podobnie jak już wyżej wskazywano, nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, jeżeli w odpowiednim trybie zostanie wzruszony prawomocny wyrok rozstrzygający zagadnienie wstępne. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że w tych okolicznościach nie było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego.
W odniesieniu do drugiego z podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a., bowiem § 1 art. 141 nie posiada punktów. Jak już wyżej podkreślano, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Sąd ten nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (wyrok NSA z 31.05.2019 r., I OSK 3755/18, LEX nr 2682333). Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jest zatem chybiony.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. "poprzez wymierzenie kary pieniężnej, podczas gdy nie było podstaw do orzeczenia, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa", zauważyć wypada, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, a więc uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie uzależnia możliwości wymierzenia kary pieniężnej jedynie do sytuacji, gdy "w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa", lecz może ją wymierzyć w każdym przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Abstrahując zatem od tego, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji umotywował szeroko, dlaczego uznał, iż przewlekłość przedmiotowego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzić trzeba, że nawet gdyby wymierzono grzywnę w sprawie, w której miała miejsce przewlekłość postępowania, jednak nie doszło do rażącego naruszenia prawa, z tego tylko powodu unormowanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zostałoby naruszone.
W orzecznictwie NSA słusznie wskazywano, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (wyrok NSA z 4.09.2019 r., I OSK 950/18, LEX nr 2727042). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu (wyrok NSA 14.12.2019 r., II OSK 111/19, LEX nr 2699991). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia.
Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (wyrok NSA z 11.07.2017 r., II OSK 879/17, LEX nr 2360938). Przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości). Pojęcie prawa, którego naruszenie oceniane jest pod kątem tego, czy jest ono rażące, nie ogranicza do grupy przepisów o terminach załatwienia spraw i obejmuje także przepisy determinujące sposób działania organu. Wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione prawnie od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 26.02.2016 r., I OSK 2430/14, LEX nr 2026055).
W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione warunki pozwalające na wymierzenie organowi grzywny przez sąd administracyjny. Sąd I instancji umotywował swoje stanowisko w tym względzie i wskazał, że orzekając o grzywnie na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. miał na względzie, iż ma ona funkcję dyscyplinującą. Zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zasługiwał w tej sytuacji na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.