Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3261/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z 5 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 334/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.), oddalił skargę T. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 10 maja 2011 r. nr VI/38/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Olmonty- obszar planistyczny Olmonty Zachód.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 maja 2011 r. Rada Gminy Juchnowiec Kościelny podjęła uchwałę nr VI/38/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Olmonty (obszar planistyczny Olmonty Zachód), obejmującego obszar o powierzchni 320,25 ha, w tym m.in. działki o numerach [...] i [...], stanowiące współwłasność J. S. i T. S. Działki powyższe przylegają do siebie, położone są na terenie oznaczonym na rysunku symbolem 4.5 Zn, R, ZL i zostały w przedmiotowym planie przeznaczone do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem.

W piśmie z dnia 30 sierpnia 2013 r. skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), dalej: "u.s.g.", wezwali Radę Gminy w Juchnowcu Kościelnym do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie nieważności tej uchwały w odniesieniu do ww. działek, w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4.5 Zn, R, ZL przeznaczającego tereny do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem. Wskazali, że przedmiotowe działki są w całości, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, nieruchomościami rolnymi, które są w ten sposób użytkowane. W planie, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, działki te w części określone są jako leśne, co nie jest zgodne ze stanem prawnym i rzeczywistym. Organy sporządzając plan korzystały z nieaktualnej mapy.

Nadto wprowadzony w § 51 planu zakaz zabudowy narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Juchnowiec Kościelny. Na terenach o funkcjach rolniczych studium dopuszcza możliwość zabudowy związanej z produkcją rolniczą, podczas gdy plan w sposób jednoznaczny bez żadnych wyjątków wprowadził zakaz zabudowy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Gminy Juchnowiec Kościelny uchwałą z dnia [...] września 2013 r. nie uwzględniła wezwania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku T. S. i J. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących ich własność.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1123/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], znajdujących się na obszarze oznaczonym symbolem 4.5 Zn, R, ZL - w części opisowej i graficznej tej uchwały. Podniesiono, że wymogi formalne skargi zostały spełnione i skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, gdyż są współwłaścicielami działek o nr [...] i [...] położonych na obszarze objętym postanowieniami planu.

Sąd wskazał, że w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca spełnienie przez Radę Gminy w Juchnowcu Kościelnym wszystkich obowiązków, wynikających z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Sąd stwierdził jednak, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie zastosowania nieprawidłowej mapy. Mapa wykorzystana do celów planistycznych nie była mapą zasadniczą ani katastralną, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 rozporządzenia. Na poparcie tego stanowiska Sąd wskazał, iż w odpowiedzi na skargę organ przyznał, że ponieważ w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Białymstoku dostępna była jedynie mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000, to Gmina zleciła wykonanie mapy zasadniczej specjalnie dla potrzeb planu i prace planistyczne były prowadzone na podstawie mapy z dnia 15 lipca 2008 r. Sąd stwierdził, że skoro mapa wykonana na zlecenie nie została złożona w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, to nie jest to mapa pochodząca z zasobów geodezyjnych i kartograficznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2023/14 - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Gminy Juchnowiec - uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że rację ma strona skarżąca, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął stan nie znajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA zaznaczył, że organ gminy do skargi kasacyjnej dołączył oryginały dokumentów, w tym mapy zasadniczej w skali 1:1000 (osiem arkuszy) z klauzulą z dnia [...] sierpnia 2008 r. na arkuszach potwierdzającą przyjęcie mapy do zasobu powiatowego pod numerem [...]. W tej sytuacji mapa wykonana na zlecenie, która została przyjęta do zasobu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Białymstoku i uzyskała stosowne klauzule mogła zostać wykorzystana w procedurze planistycznej.

NSA podkreślił, że wykorzystanie - w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - do sporządzenia planu miejscowego urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie oznacza obowiązku sporządzenia części graficznej panu miejscowego na urzędowych kopiach map. Wymóg ustawowy z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. jest spełniony, jeśli rysunek planu miejscowego został sporządzony na dokumentach odpowiadających w swej treści urzędowym kopiom tych map, w tym sporządzonych z wykorzystaniem technik komputerowych oraz urzędowych kopii tych map nadesłanych organom gminy w formie elektronicznej. NSA zalecił Sądowi pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 764/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 51 pkt 2 ppkt 6 lit. a w zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania obejmującym działki nr [...] i [...] znajdujące się na obszarze oznaczonym symbolem 4.5 Zn, R, ZL w części opisowej i graficznej tej uchwały (pkt 1 wyroku), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2 wyroku).

Sąd Wojewódzki za zasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p., w zakresie, w jakim skarżący wskazali, że zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28 kwietnia 2006 r. na terenie, na którym położone są ich działki dopuszczalna była zabudowa obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w studium do rozwoju zainwestowania. Sąd podkreślił, że przepis § 51 pkt 2 ppkt 6 dla terenów oznaczonych symbolami 4,5 Zn, R, ZL, a więc terenów, na których znajdują się działki rolne, w tym także działki skarżących, będące działkami rolnymi wprowadza zakaz wszelkiej zabudowy, a więc także dopuszczalnej przez postanowienia Studium. W tym zakresie § 51 pkt 2 ppkt 6 zaskarżonej uchwały jest zatem niezgodny ze Studium.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że ustalenia studium w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżących, są bardzo ogólne i zostały doprecyzowane w uchwale. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wyłączenie jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, w tym także wskazanej w studium, należy uznać za brak zgodności postanowień uchwały ze studium. W tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wskazanym w sentencji wyroku. Za niezasadne Sąd uznał natomiast żądanie dotyczące stwierdzenia nieważności także tych postanowień uchwały, które zdaniem skarżących zmieniły przeznaczenie ich działek, wskutek czego nie mogą być one wykorzystywane na cele rolnicze.

Sąd wskazał, że działki stanowiące własność skarżących o nr [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym na planie symbolem 4,5 Zn, R, ZL, ZN – zieleń naturalna, R – tereny rolnicze, ZL – tereny lasów. Paragraf 51 pkt 2 określający warunki użytkowania tych terenów w ppkt 4 wskazuje, że utrzymuje się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, głównie jako łąk i pastwisk. Zdaniem Sądu tego rodzaju zapisy nie wykluczają dalszej możliwości uprawy tych działek w sposób w jaki skarżący użytkują je dotychczas. Wprowadzając tego rodzaju zapisy, co do użytkowania terenów, na których znajdują się działki skarżących, organ działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego. Nie doszło więc do ograniczenia prawa własności skarżących w sposób nie wynikający z przepisów prawa w zakresie określającym sposób korzystania rolniczego z nieruchomości objętych planem.

Sąd wskazał także, że zarzuty skarżących dotyczące sporządzenia planu z wykorzystaniem nieprawidłowej mapy zostały ocenione w postępowaniu ze skargi kasacyjnej jako niezasadne i stosownie do art. 190 p.p.s.a., Sąd w tym zakresie jest tą oceną związany, co wyklucza ponowną ich ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ponownie rozpoznający sprawę w zakresie zarzutów niebędących uprzednio przedmiotem rozpoznania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli T. S. i J. S. oraz Rada Gminy Juchnowiec Kościelny.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r. wydanym w sprawie II OSK 1379/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. NSA uznał za zasadny zarzut postawiony przez T. S. i J. S. dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Za usprawiedliwiony uznano także zarzut Rady Gminy Juchnowiec Kościelny o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Stwierdzono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i w istocie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, że studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium - art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną – "rozdziału" ustaleń pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy częścią tekstową i częścią graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

NSA podniósł, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż Rada Gminy Juchnowiec Kościelny na żądanie Sądu pierwszej instancji przedstawiła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalone uchwałą Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28 kwietnia 2006 r. nr XXX/313/06 – zarówno część tekstową, jak i część graficzną studium. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest powołania jakichkolwiek postanowień studium i nie ma żadnego odniesienia do części graficznej studium, w tym Sąd pierwszej instancji nawet nie określił w jakiej części graficznej studium położone są działki stanowiące własność skarżących. Jest to istotne w niniejszej sprawie, gdyż T. S. i J. S. wywodzą z postanowień studium odmienne wnioski niż organ.

Natomiast Rada Gminy Juchnowiec Kościelny podnosi, że kierunek rozwoju, na jaki wskazują skarżący i Sąd pierwszej instancji jest przypisany strefie 2 części graficznej studium podczas, gdy działki skarżących leżą w strefie 1. Sąd pierwszej instancji nie ustalił, w której strefie leżą działki T. S. i J. S. i jaki był tym terenom przypisany kierunek zagospodarowania. Nadto Sąd pierwszej instancji lakonicznie powołuje § 51 zaskarżonego planu i nie dokonuje oceny całego § 51 zaskarżonego planu w aspekcie studium. Z uwagi na naruszenie tych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podał, że nie może wypowiedzieć się w zakresie zarzutów merytorycznych postawionych w skargach kasacyjnych.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem należytej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyż nie odniósł się do części tekstowej i części graficznej planu i nie dokonał ich porównania z częścią tekstową i częścią graficzną studium. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uniemożliwiającym jego merytoryczną kontrolę. W istocie Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nawiązując do powyższego unormowania Sąd Wojewódzki wskazał, że część zarzutów skargi została przesądzona, jako niezasadna, w poprzednich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dotyczy to wyjaśnienia kwestii sporządzenia planu w oparciu o aktualną mapę zasadniczą i w oparciu o aktualne materiały planistyczne. Zatem ta problematyka (stanowiąca zarzuty z punktów 2, 3, 4, 5 skargi) pozostaje już poza kognicją Sądu Wojewódzkiego. Zadaniem Sądu, było rozstrzygnięcie zarzutów wymienionych w pkt 1, 6, 7, 8 skargi, tj:

1. 1) wydania uchwały (§ 51 ust. 1), w części dotyczącej nieruchomości skarżących o nr geod. [...] i [...] z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. poprzez brak zgodności zapisów planu z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28.04.2006r. nr XXX/313/06, polegającym na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działkach skarżących podczas, gdy Studium dopuszcza realizację obiektów niezbędnych do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonych w Studium do rozwoju zainwestowania; 6, 7, 8) naruszenia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na bezprawnym ustaleniu przeznaczenia części nieruchomości jako "istniejących lasów i zadrzewień przeznaczanych do zachowania z dopuszczeniem zachowania wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych" w sytuacji braku na tym terenie lasów oraz zakazu wykorzystywania części nieruchomości do prowadzenia działalności rolniczej. Naruszenie władztwa planistycznego, wynikające z art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegało, zdaniem skarżących, na nieuzasadnionym ograniczeniu ich prawa własności, a także wydaniu uchwały z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wyważenia interesu skarżących, zastosowania zasady równości i proporcjonalności.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze Studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. To gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Organ planistyczny ma oczywiście obowiązek uwzględniania walorów przyrodniczych, kulturowych i estetycznych przestrzeni, jednak nie może to jednocześnie skutkować naruszeniem zasady zgodności rozwiązań zawartych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zapisami zawartymi w Studium.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego na gruncie rozpatrywanej sprawy niezbędnym było porównanie części tekstowej (§ 51 ust.

1) i graficznej planu miejscowego z odpowiednią częścią tekstową i graficzną Studium w celu stwierdzenia zgodności zapisów planu ze Studium. Kierując się zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 1.03.2017r. (II OSK 1379/16), Sąd przeanalizował oryginalną część graficzną oraz tekstową Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Juchnowiec Kościelny uchwalonym uchwałą nr XXX/313/06 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28.04.2006r. i porównał te dokumenty z częścią tekstową i graficzną uchwały nr VI/38/11 Rady Gminy w Juchnowcu Kościelnym z dnia 10.05.2011r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Olmonty (obszar planistyczny Olmonty Zachód) w aspekcie położenia działek skarżących o nr [...] i [...]. Sąd zaznaczył, że oryginał części graficznej Studium został udostępniony Sądowi na rozprawę z dniu 29.08.2017r. i okazany stronom (protokół k. 311), a następnie został zwrócony pełnomocnikowi organu. Nie mniej jednaj na stronie 214 akt sądowych znajduje się Studium graficzne w skali mniejszej niż oryginał, gdzie usytuowanie działek o nr [...] i [...] zaznaczono prostokątem, a także w wersji powiększonej fragmentu studium na k. 310 akt sądowych.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że działki skarżących położone są wg Studium w strefie nr 1 tj. w strefie intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej na obszarach leśnych i trwałych użytkach zielonych i wód płynących (tworzących system lokalnych korytarzy ekologicznych), opisanych w pkt 1 ppk 4, 5 części tekstowej Studium (k.213). W strefie tej nie przewidziano żadnej zabudowy. Działki o nr [...] i [...] z pewnością nie leżą w strefie oznaczonej nr 2 rolno-osadniczej, w której to istnieje "zakaz realizacji nowej zabudowy poza obiektami niezbędnymi do obsługi produkcji rolnej oraz agroturystyki w terenach o dobrej dostępności komunikacyjnej wyznaczonym w studium do rozwoju zainwestowania." Skoro działki skarżących znajdują się w strefie nr 1 Studium (co też zgodnie przyznały strony na rozprawie k. 310), to odpowiednikiem tej strefy w planie zagospodarowania wsi Olmonty jest obszar oznaczony symbolem 4.5 Zn,R.Zl gdzie położone są działki nr [...] i [...]., a opisany w § 51 planu teren przeznacza się "do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem" (ust. 1 § 51).

W § 51 ust. 2 ustala się warunki użytkowania terenów (chodzi tu o tereny leśne i rolne), gdzie w ppk 4 nakazano: "utrzymać dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, głownie jako łąk i pastwisk", a w ppk 6a wprowadzono: "zakaz zabudowy i przesłaniania widoków". Studium obejmuje obszar całej Gminy Juchnowiec Kościelny, a nie tylko wieś Olmonty – Zachód (której dotyczy sporny plan). Strefa rolno-osadnicza, oznaczona nr [...], wg Studium jest położona w obrębie innych wsi niż Olmonty, na terenie: Juchnowca Kościelnego, wsi Janowicze, Ogrodniczki, Wólka. Strefa nr [...] Studium nie odpowiada zapisom spornego planu, który należy rozważać tylko w obrębie strefy nr 1 Studium. Oznacza to, że strefa nr [...] Studium odpowiada obszarowi wyszczególnionemu nr § 51 planu (część opisowa) i symbolom 4.4. Zn, R ZL; 4.5 Zn,R.Zl (tu są zlokalizowane działki skarżących uwidocznione w części graficznej planu).

Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się niezgodności spornej części planu ze Studium bowiem w obu aktach nie przewidziano możliwości jakiejkolwiek zabudowy (nawet rolniczej), co odpowiadało założeniom planistycznym, a mianowicie stworzenia systemu lokalnych korytarzy ekologicznych. Z zapisów § 51 planu wynika, że skarżący mogą wykorzystywać działki w sposób rolniczy, skoro działki te uzyskały charakter rolniczy wskutek zmiany lasu na użytek rolny decyzjami Starosty Powiatowego w Białymstoku z dnia 26.05.2008r. i 23.12.2008r. Wbrew twierdzeniom skarżących, zalesianie powtórne tych działek nie wynika z § 51 planu, bowiem przepis ten odnosi się nie tylko do działek leśnych, ale również o charakterze rolniczym.

Sąd Wojewódzki podniósł również, że nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skoro nie istnieje niezgodność zapisów planu z zapisami Studium w obrębie działek skarżących, to rozważyć należało, w następnej kolejności, czy nie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy oraz naruszenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżących. Mając na uwadze przepis art. 3 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Jednakże w tej sprawie Sąd nie stwierdził, aby uchwała ingerowała w prawo własności skarżących w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego. Z treści skargi wynika, że skarżący oczekiwali zapisu w postanowieniach planu zezwalającego na zabudowę choćby zagrodową (budynku mieszkalnego, zabudowy gospodarczej) zaś ustalenia planu nie dopuszczają żadnej zabudowy.

Przeznaczenie działek o nr [...] i [...] przed uchwaleniem planu było takie samo jak po jego uchwaleniu, czyli zapisy planu nie zmieniły przeznaczenia nieruchomości. Oznacza to, że istota prawa własności skarżących nie została naruszona, ponieważ mogą oni rozporządzać nieruchomością i z niej korzystać w sposób dotychczasowy, czyli rolniczy. Skoro działki skarżących przed uchwaleniem planu nie miały przeznaczenia budowlanego, to uprawnienia skarżących, po uchwaleniu planu zostały zachowane. O naruszeniu interesu prawnego skarżących oraz nadmiernej ingerencji w ich prawo własności można by mówić, gdyby sytuacja była odwrotna tj. gdyby uchwalenie planu spowodowało zmianę przeznaczenia działek budowlanych na tereny rolno-leśne lub inne - mniej korzystne dla właściciela. Taka zmiana jednak nie zaistniała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. i J. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. 1) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art, 140 k.c. przez brak zgodności zapisów planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Olmonty (obszar planistyczny Olmonty Zachód) uchwalonego uchwalą Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 10 maja 2011 roku, Nr VI/38/ll z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28 kwietnia 2006 r., Nr XXX/313/06, wyrażający się w wyłączeniu jakiejkolwiek zabudowy na nieruchomościach skarżących, w sytuacji gdy Studium na obszarach trwałych użytków zielonych i wód płynących, znajdujących się w strefie [...] tj. w strefie intensywnej urbanizacji dopuszcza penetrację turystyczną i rekreację, wynikającą z chłonności terenu oraz odporności terenu na antropopresję w przeciwieństwie do strefy [...] rolno-osadniczej, która przewiduje zakaz realizacji nowej zabudowy, zatem przeznaczenie terenu w planie jest odmienne od tego ustalonego w studium;
3. 2) art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego wyrażające się, w niemającym uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym, przeznaczeniem części nieruchomości Skarżących, w części graficznej planu, zgodnie z legendą - symbolem ZL, kolorem zielonym jako tereny leśne, przez co tereny te zgodnie z częścią tekstową planu traktowane są jako "istniejące lasy i zadrzewienia przeznaczone do zachowania z dopuszczeniem wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych", tym samym wprowadzenie zakazu wykorzystania części tego terenu do prowadzenia działalności rolniczej, w sytuacji braku na tym terenie istniejących lasów, które już w 2008 r. (przed uchwaleniem planu) zmienione zostały na użytki rolne (decyzjami z [...].05.2008 r., znak [...] oraz z [...].12.2008 r., znak [...] zatwierdzono aktualizację użytków i gleboznawczej klasyfikacji gruntów);
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
5. 1) art. 151 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi w całości, w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność uchwały z dnia 10 maja 2011 r. Rady Gminy Juchnowiec Kościelny w zakresie dotyczącym działek stanowiących własność skarżących;
6. 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewykonanie przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały, co spowodowało oddalenie skargi w całości, a z motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wynikają klarowne i logiczne przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności z prawem postanowień kwestionowanego planu, bowiem wbrew uzasadnieniu Sądu, na działkach Skarżących Studium przewiduje, że na obszarach trwałych użytków zielonych i wód płynących, znajdujących się w strefie 1 tj. w strefie intensywnej urbanizacji dopuszcza się penetrację turystyczną i rekreację, wynikającą z chłonności terenu oraz odporności terenu na antropopresję, zatem błędne jest stwierdzenie, że w obu aktach nie przewidziano możliwości jakiejkolwiek zabudowy, mając również na uwadze fakt, że wyłącznie w strefie [...] rolno-osadniczej przewidziany został wyraźny zakaz realizacji nowej zabudowy;

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek stanowiących własność skarżących, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Niezasadnie okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 kc (pkt I petitum skargi kasacyjnej) oraz przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa (pkt II petitum skargi kasacyjnej). Według strony skarżącej naruszenie wymienionych przepisów polegało na błędnej ocenie Sądu Wojewódzkiego w zakresie zgodności ustaleń planu miejscowego w części obejmującej działki gruntowe skarżących z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 28 kwietnia 2006 r. Mianowicie skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem, że w obu aktach nie przewidziano możliwości jakiejkolwiek zabudowy, podczas gdy Studium na obszarach trwałych użytków zielonych i wód płynących znajdujących się w strefie [...]. dopuszcza "penetrację turystyczną i rekreację". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że gdyby intencją twórcy Studium był zakaz zabudowy na terenach zaliczonych do Strefy pierwszej, to zostałby on ustanowiony wyraźnie, tak jak w strefie drugiej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należało stwierdzić, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku trafnie zinterpretował treść Studium w zakresie postanowień dotyczących Strefy intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej (strefy [...]) dochodząc do wniosku, że na obszarach leśnych (pkt 1 ppkt 4) oraz na obszarach trwałych użytków zielonych i wód płynących (pkt 1 ppkt 5) nie przewidziano możliwości jakiejkolwiek zabudowy (nawet rolniczej), co determinowało ustanowienie zakazu zabudowy na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolem 4.5 Zn,R,Zl przeznaczonych do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzących podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem.

Z tekstu Studium wynika, że w obszarze gminy wyróżniono trzy strefy polityki przestrzennej, w których obrębie wskazane zostały obszary o charakteryzujących strefę funkcjach. Dla tych obszarów w ustaleniach studium określono kierunki i zasady przekształceń. W strefie pierwszej przewidziano jako główne zasady przekształceń – zrównoważony wielofunkcyjny rozwój zagospodarowania z poszanowaniem walorów przyrodniczych i kulturowych – wyróżniając: tereny aktywizacji gospodarczej (1), tereny wielofunkcyjnego rozwoju (2), tereny rozwoju (3), obszary leśne (4), obszary trwałych użytków zielonych i wód płynących (5). Postanowienia szczegółowe dotyczące poszczególnych terenów pozwalają wyróżnić te, w których funkcja zabudowy mieszkalnej lub usługowej jest wprowadzona (tereny z punktu 1, 2, 3) oraz obszary leśne z dopuszczeniem zachowania obsługi produkcji leśnej.

Natomiast opisane w pkt 5 – obszary trwałych użytków zielonych i wód płynących mają tworzyć system lokalnych korytarzy ekologicznych. Według charakterystyki szczegółowej w tym obszarze przewidziano do zachowania tereny otwarte w ekstensywnym użytkowaniu, z możliwością realizacji obiektów "małej retencji" zbilansowanych z zasobami zlewni, z dopuszczeniem penetracji turystycznej i rekreacji wynikającej z chłonności terenu oraz odporności terenu na antropopresję.

Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej, z całokształtu ustaleń Studium, dotyczących strefy pierwszej nie można wyinterpretować możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkalnej na obszarach wymienionych w punktach 4 i 5, w szczególności całkowicie niezasadne jest wywodzenie, że możliwość realizacji zabudowy kubaturowej (jednorodzinnej i rekreacji) można łączyć z dopuszczeniem w tym obszarze "penetracji turystycznej i rekreacji." Przyjęcie, że w obszarze trwałych użytków zielonych i wód płynących jest dopuszczalna zabudowa postulowana przez skarżących pozostawałoby w sprzeczności z podstawowym kierunkiem wyznaczonym przez Studium, zgodnie z którym obszary te mają tworzyć system lokalnych korytarzy ekologicznych, a tereny mają mieć charakter "otwarty". Mylne jest również twierdzenie, że o możliwości realizacji zabudowy na obszarach użytków zielonych i wód płynących świadczyć miałby fakt braku wyraźnego zakazu zabudowy, jak uczyniono to w ustaleniach dotyczących strefy drugiej.

Zauważyć bowiem trzeba, że wprowadzony w strefie rolno – osadniczej zakaz realizacji nowej zabudowy dotyczy obszarów gospodarki rolnej, na której zachowano istniejącą zabudowę towarzyszącą funkcji rolnej tych terenów. Ustanowiony zakaz jest jednym z postanowień szczegółowych regulujących zasady kształtowania zabudowy związanej z charakterem rolnym i agroturystycznym danego obszaru. Trudno zatem czynić porównania sugerowane w skardze kasacyjnej, skoro charakterystyka obszaru gospodarki rolnej ze strefy drugiej jest całkowicie odmienna od obszaru trwałych użytków zielonych i wód płynących ze strefy pierwszej. Z tych względów omawiane zarzuty kasacyjne nie mogły podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego co do zgodności ustaleń planu miejscowego zawartych w § 51 z postanowieniami obowiązującego Studium.

Niewątpliwie kierunki i zasady zagospodarowania przestrzennego wyznaczone w Studium dla obszaru leśnego oraz obszaru trwałych użytków zielonych i wód płynących – strefy pierwszej uzasadniały przyjęcie ustalonych w § 51 Uchwały warunków użytkowania terenów 4.5 Zn,R,Zl, przeznaczonych do zachowania jako tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień, tworzących podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem.

W konsekwencji zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że wprowadzony w § 51 ust. 2 pkt 6 Uchwały zakaz zabudowy na terenie obejmującym nieruchomości skarżących nie stanowił takiej ingerencji w ich prawa własności, która mogłaby być potraktowana jako nadużycie władztwa planistycznego przysługującego gminie. Słusznie zaznaczono przy tym w uzasadnieniu wyroku, że przeznaczenie działek o nr [...] i [...] przed uchwaleniem plany było takie samo jak po jego uchwaleniu, a skarżący mogą rozporządzać tymi gruntami i korzystać z nich w sposób dotychczasowy. Przedstawione przez Sąd Wojewódzki okoliczności – warunkujące ustanowienie przedmiotową Uchwałą kwestionowanego zakazu zabudowy – dawały podstawę do konkluzji, że wprowadzenie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez skarżących były prawnie dopuszczalne, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1, 6 ust. 1 upzp i art. 140 kc.

Jako nietrafny należało uznać zarzut wskazujący na przekroczenie władztwa planistycznego wyrażające się w tym, że na rysunku planu część nieruchomości skarżących oznaczono symbolem ZL, jako tereny leśne, w sytuacji gdy tereny te zostały na mocy decyzji administracyjnych z 2008 r. przekształcone z użytków leśnych na użytki rolne i tak właśnie są wykorzystywane. Podkreślić należy, że kwestionowane oznaczenie części gruntów jako terenów leśnych nie skutkuje zakazem dalszego ich wykorzystywania do prowadzenia działalności rolniczej, co podniesiono w skardze kasacyjnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania wyznaczonych terenów, przy czy podjęte w tym zakresie ustalenia stają się obowiązujące dopiero po wejściu w życie uchwały organu gminy. Plan nie jest zatem aktem służącym ewidencjonowaniu danych co do faktycznego stanu gruntów, aczkolwiek dokonanie takich ustaleń poprzedza opracowanie rozwiązań planistycznych.

Sama więc okoliczność nieujawnienia na rysunku planu aktualnego stanu części nieruchomości skarżących nie miała istotnego znaczenia dla oceny jego ważności skoro w tekście planu ustalono w § 51 ust. 2 pkt 4, że dla terenów oznaczonych symbolem 4.5Zn, R, ZL utrzymuje się dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, głównie jako łąk i pastwisk. Mając na uwadze przytoczoną regulację, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zaznaczył wyraźnie, że przyjęte w planie ustalenia nie stanowią przeszkody do dalszego rolniczego wykorzystania tych działek, które zostały przekształcone z użytków leśnych.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.