Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3291/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 714/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. oraz L. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, przy ul. [...] w W., dz. nr ew. [...] oraz [...] z obr. [...], który stanowi III etap inwestycji, będący kontynuacją zabudowy kwartałów w rejonie ulic [...].

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. oraz L. M. wyrok w całości.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1. 1. § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 15 czerwca 2002 r.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) w zw. z art. 3 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez WSA w Warszawie (dalej również Sąd) przy określaniu dopuszczalnej wielkości powierzchni zabudowy znaczenia pojęcia kondygnacja uregulowanego w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym kondygnacja obejmuje całość tej części budynku razem z podcieniami, a więc zgodnie z jego brzmieniem bierze się pod uwagę jej powierzchnię nie przy gruncie, ale przy stropie stanowiącym zarazem podłogę wyższej kondygnacji, co doprowadziło do błędnego określenia przez Sąd powierzchni zabudowy z pominięciem powierzchni podcieni i przyjęcie w ten sposób większej dopuszczalnej powierzchni zabudowy budynku niż przewidywała decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. o warunkach zabudowy Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy Nr [...] (pkt 1.1 decyzji), co oznacza, że projekt budowlany jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy
2. 2. § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji przy ocenie dopuszczalnej powierzchni kondygnacji parteru, według której, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, określono dopuszczalną wielkość powierzchni zabudowy, definicji legalnej kubatury brutto budynku (§ 3 pkt 24 ww. rozporządzenia), która wskazuje literalnie, że do pojęcia kondygnacji dolicza się podcienie i wjazdy do garażu, co spowodowało przyjęcie przez Sąd, że powierzchnia kondygnacji parteru nieruchomości, której dotyczy skarga jest większa niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez brak kontroli decyzji administracji pod względem zgodności z prawem w zakresie normatywnej analizy przyjętego przez nie sposobu wyznaczenia powierzchni zabudowy tzn. braku weryfikacji znaczenia pojęcia kondygnacja.

Ponadto wniesiono na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o przedstawienie następującego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA: "Czy organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji o pozwolenie na budowę, w której określa dopuszczalną wielkość powierzchni zabudowy zgodnie z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, która określa dopuszczalną wielkość takiej powierzchni poprzez wskazanie, że sposób dokonywanego jej pomiaru następuje po obrysie kondygnacji parteru w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, powinien uwzględniać definicję normatywną kondygnacji zawartą w przepisach par. 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) w sytuacji braku definicji normatywnej powierzchni zabudowy".

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

L. M. w skardze kasacyjnej zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
2. 1. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462; dalej: rozporządzenie ws. projektu budowlanego) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie przez WSA w Warszawie, że Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy i zgodny z prawem dokonał sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia ws. projektu budowlanego, podczas gdy decyzja Wojewody zatwierdza projekt budowlany, który przewiduje obliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób sprzeczny z wymogami wynikającymi z rozporządzenia ws. projektu budowlanego, a mianowicie z Polską Normą PN-ISO 9836:1997
3. 2. art. 35 ust, 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej: rozporządzenie ws. warunków technicznych) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż Wojewoda Mazowiecki przed wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy i zgodny z prawem dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] wydanej przez Zarząd Dzielnicy Wola ("warunki zabudowy") oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, podczas gdy warunki zabudowy nakazują obliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy "po obrysie kondygnacji parteru" a nie po obrysie parteru, którą to definicję kondygnacji należy rozumieć zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia ws. warunków technicznych, co w konsekwencji oznacza, że decyzja Wojewody zatwierdzająca projekt budowlany, w którym obliczono wskaźnik powierzchni zabudowy po obrysie parteru, w szczególności nie wliczając podcieni do powierzchni zabudowy, a nie po obrysie kondygnacji parteru narusza wymienione w tym zarzucie przepisy;
4. 3. art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia ws. warunków technicznych i § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia ws. projektu budowlanego poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie przez WSA w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stosowania normy PN-ISO 9836:1997, czyli przepisów rozporządzenia ws. projektu budowlanego, ze względu na inny sposób obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w warunkach zabudowy, podczas gdy warunki zabudowy określają sposób obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy po obrysie kondygnacji parteru, co należy odczytywać jako po obrysie całej kondygnacji parteru, z uwzględnieniem podcieni i prześwitów, a nie po obrysie parteru rozumianym jako po obrysie ścian budynku, co oznacza, że sposób obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy określony w warunkach zabudowy jest spójny przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych i rozporządzenia ws. projektu budowlanego, natomiast projekt budowlany zatwierdzony przez Wojewodę Mazowieckiego nie odpowiadania ani warunkom zabudowy, ani przepisom rozporządzenia ws. projektu budowlanego, ani przepisom rozporządzenia ws. warunków technicznych;
5. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
6. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieuchylenie decyzji, wydanej w postępowaniu, które toczyło bez udziału wszystkich stron postępowania, tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa, pomimo stwierdzenia przez WSA, że skarżącemu przysługuje przymiot strony
7. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skarg na decyzję Wojewody, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki w żaden sposób nie odniósł się zarzutów i twierdzeń skarżącego, w sytuacji gdy WSA w Warszawie uznał, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony;
8. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p,a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skarg na decyzję Wojewody, podczas gdy Wojewoda Mazowiecki nie odniósł się żaden sposób do twierdzeń i zarzutów składanych przez skarżącego w odwołaniu i pismach procesowych składanych w trakcie postępowania odwoławczego;
9. 4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skarg na decyzję Wojewody, która została wydana w postępowaniu administracyjnym toczącym się bez udziału wszystkich stron postępowania, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, rażące naruszenie prawa, a w konsekwencji przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody;
10. 5. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skarg na decyzję Wojewody, która została wydana w postępowaniu administracyjnym toczącym się bez udziału wszystkich stron postępowania, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody;
11. 6. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 268a k.p.a. poprzez oddalenie skarg na decyzję Wojewody, która została podpisana przez S. J., podczas gdy w aktach sprawy nie znajduje się pisemne upoważnienie dla S. J. do wydania tej decyzji, udzielone bezpośrednio przez Wojewodę Mazowieckiego;
12. 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skarg na decyzję Wojewody pomimo wydania jej w postępowaniu administracyjnym, w którym miało miejsce niezawiadomienie stron o nowym terminie załatwienia sprawy, co w powiązaniu z pozostałymi naruszeniami art. 10 k.p.a. uniemożliwiło stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem ostatecznej decyzji Wojewody;
13. 8. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi do WSA skarżącego, w ten sposób, że WSA całkowicie zaniechał odniesienia się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów postępowania, podnoszonych do przez skarżącego w skardze do WSA oprócz zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a.

Na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. wniesiono o przedstawienie składowi 7 sędziów do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy w przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy określa parametry dopuszczalnej zabudowy w sposób sprzeczny z aktami wykonawczymi w postaci rozporządzeń wydanych przez właściwych ministrów na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) lub norm, do których odsyłają te akty wykonawcze, to czy organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związanym, postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy: (i) zobowiązany jest zawsze i w każdym przypadku wydać decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę w oparciu o wadliwie określone parametry wskazane w decyzji o warunkach zabudowy, (ii) czy też będąc związanym konstytucyjną zasadą legalizmu oraz brakiem możliwości samodzielnej weryfikacji postanowień decyzji o warunkach zabudowy, powinien odmówić wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Dodatkowo na podstawie 187 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o wydanie przez skład 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały o następującej treści: "Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy określa parametry zabudowy w sposób sprzeczny z aktami wykonawczymi w postaci rozporządzeń wydanych przez właściwych ministrów na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) lub norm, do których odsyłają te akty wykonawcze, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związanym konstytucyjną zasadą legalizmu, zobowiązany jest odmówić wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w oparciu o taką decyzję o warunkach zabudowy".

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W obu skargach kasacyjnych zawarto zarzuty koncentrujące się na zagadnieniu dotyczącym weryfikacji wielkości dopuszczalnej powierzchni zabudowy, przyjętej w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji.

Mianowicie według skarżących ocena Sądu Wojewódzkiego w tym przedmiocie narusza przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z przepisami § 3 pkt 16 i pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) oraz przepisem § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462), bowiem w zaskarżonym wyroku zaakceptowano sposób określenia wskaźnika powierzchni zabudowy z pominięciem wymogów wynikających z Polskiej Normy oraz zawartych w ww. rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. definicji "kondygnacji" i "kubatury brutto budynku".

Według skarżących ustalony w decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2012 r. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy "mierzonej po obrysie kondygnacji parteru w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – 0,3" – powinien być zastosowany z uwzględnieniem podcieni i prześwitów, a nie po obrysie parteru rozumianym jako obrys ścian budynku.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy zauważyć, że sformułowane one zostały w sposób sprzeczny z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r., II OSK 2182/17, a zatem nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stosując się do wymienionego przepisu, Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę ponownie uwzględnił dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisów art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego w związku z powołanymi wyżej przepisami rozporządzeń wykonawczych oraz wynikającą z niej oceną, zgodnie z którą ustalony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie mógł być interpretowany i stosowany na etapie projektowania z uwzględnieniem Normy Polskiej (§ 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r.) oraz definicji "kondygnacji" i "kubatury" zawartych w § 3 pkt 16 i pkt 24 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w poprzednim wyroku co do legalności zaprojektowanej powierzchni zabudowy było wiążące zarówno dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i składu orzekającego NSA w niniejszej sprawie, co w rezultacie skutkowało niezasadnością zarzutów kasacyjnych podniesionych w skardze kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej oraz zarzutów z punktów I 1, 2, 3 skargi kasacyjnej L. M. Wbrew wnioskom złożonym w obu skargach kasacyjnych w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny od stanowiska wyrażonego w wyroku z 30 stycznia 2018 r. ani też do przedstawienia spornego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a.

Zaznaczyć należy, że w sprawie nie mogła znaleźć zastosowania uchwała I FPS 1/08 z 30 czerwca 2008 r., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. – odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Przytoczona uchwała dotyczy sytuacji, gdy po wydaniu wyroku Sądu pierwszej instancji, w którym zastosowano się w pełni do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, drugi z tych sądów, w związku z rozpoznawaniem innej sprawy, w podjętej przez skład siedmiu sędziów uchwale odstąpił od przyjętej uprzednio wykładni.

Tymczasem w niniejszej sprawie taki przypadek nie nastąpił, a strony skarżące wnioskowały o skierowanie pytania prawnego w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., co jednak nie było dopuszczalne z uwagi na unormowanie art. 190 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA I OPS 3/15 z 21 marca 2016 r. wykluczył możliwość przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, gdy zagadnienie to było już objęte oceną we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w danej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na konsekwencje wynikające z art. 190 p.p.s.a., ale też z art. 170 p.p.s.a. stanowiącego, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

Skoro zagadnienie prawne – mające być według skarżących przedmiotem pytania prawnego – było już ocenione w poprzednim wyroku NSA z 30 stycznia 2018 r., to skład orzekający NSA w niniejszej sprawie nie mógł poddać go ponownej analizie, lecz miał obowiązek rozpoznać skargi kasacyjne przy uwzględnieniu art. 190 in fine p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc do drugiej grupy zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej L. M. należy stwierdzić, że dotyczą one kwestii procesowych związanych z udziałem skarżącego w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, skarżący mylnie przyjął, że przyznanie mu statusu strony przez Sąd Wojewódzki powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W szczególności skarżący nietrafnie podniósł, że Wojewoda Mazowiecki w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu i pismach składanych przez niego w postępowaniu odwoławczym.

Formułując zarzuty kasacyjne w tym zakresie (pkt II 1, 2, 3, 4, 5 skargi kasacyjnej) skarżący pominął to, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2016 r. wydana po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie mogło być wadą tej decyzji nierozpoznanie "twierdzeń i zarzutów" skarżącego, bo nie jego odwołanie było rozpoznawane. W tym aspekcie istotne znaczenie miała okoliczność, że Wojewoda Mazowiecki odrębnym postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania L. M., jednak to rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie zostało zaskarżone. Ewentualne uchylenie wymienionego postanowienia przez sąd administracyjny skutkowałoby obowiązkiem merytorycznego rozpoznania odwołania L. M., jednak skarżący nie skorzystał z możliwości jego zaskarżenia.

Tym samym chybione było postawienie zarzutów wskazujących na nierozpoznanie sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu. Ponadto Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję również przez pryzmat zarzutów zawartych w skardze L. M., trafnie stwierdził, że merytorycznie dotyczyły one tych samych kwestii co skargi obu Wspólnot Mieszkaniowych, mianowicie ustalonej w projekcie budowlanym powierzchni zabudowy dla spornej inwestycji. Tożsame okazały się również zarzuty procesowe dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a., przy czym ich niezasadność przesądzona została w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku z 30 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że zarzuty skarżącego L. M. co do niedoręczenia mu decyzji organu odwoławczego okazały się niezasadne, ponieważ nie wykazał on aby zarzucane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dodał przy tym, że była to konsekwencja tego, że Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego z uwagi na jego nieterminowość, co jednak nie stanowiło przeszkody do wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego.

W rezultacie Sąd Wojewódzki nie podzielił podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego i oddalił jego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., tak jak obie skargi Wspólnot Mieszkaniowych. W takim stanie sprawy niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami wymienionymi w podstawie kasacyjnej w punktach II 1, 2, 3, 4, 5, 7. Wobec braku zarzutu kasacyjnego co do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestia niebrania udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie mogła być objęta kontrolą kasacyjną zaskarżonego wyroku. Jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki zawarł w uzasadnieniu wyroku ocenę co do wszystkich zarzutów odnoszących się do okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki pominął w treści uzasadnienia kwestię związaną z brakiem w aktach upoważnienia dla S. J. do wydania decyzji, jednak nie była to wadliwość mająca wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania kasacyjnego na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożono bowiem kopię upoważnienia z dnia 31 października 2016 r. potwierdzającego upoważnienie S. J. do podpisania decyzji w imieniu Wojewody Mazowieckiego (k. 661 akt).

Z tych wszystkich względów skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.