Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 210/20) oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
J. S. zgłosiła w dniu 31 lipca 2019 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] zamiar zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, w budynku położonym w [...] przy placu [...] na działce nr ew. [...] z obrębu 7-01-07 w jednostce ewidencyjnej nr [...] w Dzielnicy [...]. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]) wskazany organ nałożył na inwestorkę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez:
- 1) ujednolicenie jego treści oraz dołączonej dokumentacji w zakresie określenia planowanego sposobu użytkowania lokalu;
- 2) uzupełnienie opisu lokalu poprzez informację o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...], zatwierdzonego uchwałą nr 2067/LXXXIII/2002 Rady Gminy Warszawa-Centrum z 10 października 2002 r. w zakresie określenia planowanego sposobu użytkowania lokalu;
- 3) wskazanie lokalizacji miejsc parkingowych zapewnionych dla lokalu objętego zgłoszeniem;
- 4) określenie sposobu zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z lokalu usługowego oraz dostępu do lokalu przez osoby niepełnosprawne.
Inwestorka pismem z 28 sierpnia 2019 r. poinformowała organ administracji o usunięciu dostrzeżonych braków zgłoszenia. Decyzją z [...] września 2019 r. Prezydent [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy. Podstawą prawną sprzeciwu był art. 71 ust. 3, art. 71 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu I instancji, inwestor powinien przystosować wejście do lokalu do ruchu osób niepełnosprawnych, a nadto wskazać lokalizację miejsc parkingowych przynależnych lokalowi.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła J. S.. Zarzuciła wadliwe rozszerzenie zakresu stosowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poza granice lokalu objętego zgłoszeniem, a także błędną wykładnię ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest wskazanie miejsc parkingowych.
Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...]. Powołał mający mieć w sprawie zastosowanie art. 71 Prawa budowlanego, który reguluje zasady na jakich odbywa się zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że inwestor nie uczynił zadość wszystkim obowiązkom przewidzianym w wydanym przez organ I instancji postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. Powyższe dotyczyło braku spełnienia wymagań wskazanych w powołanych wyżej pkt 3 i 4 tego postanowienia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotowy lokal zmieniając funkcję z mieszkalnej na usługową, powinien zarazem spełniać wszelkie wymogi określone dla funkcjonowania lokalu usługowego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2009 r., poz. 1065).
Taki budynek usługowy, pełniący funkcję biura, bez wątpienia jest budynkiem użyteczności publicznej, zgodnie z definicją zawartą w tym rozporządzeniu. W związku z tym, przedmiotowy budynek powinien, m.in. być przystosowany i zapewniać dostęp dla osób niepełnosprawnych. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że sporny budynek nie jest dostosowany do użytkowania przez osoby niepełnosprawne, w szczególności przez osoby poruszające się na wózkach inwalidzkich, co słusznie podnosi organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Wyjaśnienia inwestora opierające się na tym, że lokal spełnia warunki określone w rozporządzeniu odnośnie szerokości drzwi wejściowych, przystosowania łazienki czy też przestrzeni manewrowych, wobec braku bezpośredniego dostęp do lokalu dla osób niepełnosprawnych, który według inwestora miałby być realizowany poprzez przywołanie pracownika za pomocą domofonu przy drzwiach wejściowych do budynku – nie są wystarczające do uznania, że budynek spełnia wszystkie wymogi rozporządzenia.
Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że objęta przedmiotowym zgłoszeniem zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu dotyczy części nieruchomości, dla której obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu otoczenia ulicy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr 2067/LVVVIII/2002 Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 10 października 2002 r. Działka o numerze [...] z obrębu 7-01-07 przy placu [...]położona jest w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem MW 9 - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług usytuowanych w budynkach. Na takim terenie, zgodnie z § 17 miejscowego planu, ustala się wskaźnik zaspokojenia potrzeb parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych, rozbudowywanych lub przy zmianie funkcji obiektu dla biur i usług na minimum 35 stanowisk na 1000 m² powierzchni użytkowej, natomiast dla zabudowy mieszkaniowej – 1,5 stanowiska na lokal mieszkalny.
Na gruncie zaś § 7 ust. 1 pkt 12 miejscowego planu, lokal biurowy należy zaliczyć do lokali usługowych, poprzez które trzeba rozumieć obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, służące szeroko rozumianej funkcji usługowej (przede wszystkim w zakresie handlu, biurowości i rzemiosła), bądź funkcjom administracji, wymiaru sprawiedliwości i utrzymania porządku publicznego (...). W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Wojewody [...] organ I instancji słusznie nałożył na inwestora obowiązek wskazania miejsc parkingowych dla lokalu objętego zgłoszeniem.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że stanowisko Prezydenta [...] jest niezgodne z literalnym brzmieniem zapisów miejscowego planu i stanowi przykład rozszerzonej wykładni planu na niekorzyść inwestora, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z Prawem budowlanym, poprzez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W przedmiotowej sprawie spornym obiektem jest lokal usługowy wbudowany wewnątrz budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Stąd, aby użytkować taki obiekt, który jest objęty zgłoszeniem, należy zapewnić mu dwa miejsca postojowe.
Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. S., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustaleń, czy w sprawie w ogóle ma miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a w szczególności, czy i w jakim zakresie miałyby się zmienić warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a co za tym idzie zaniechanie dokonania ustaleń, czy dopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co stanowiło konsekwencję błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegającej na przyjęciu, że zmiana przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na niemieszkalny - związany z prowadzeniem działalności gospodarczej (pracowni architektonicznej) - stanowi automatycznie zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego;
- - art. 7, art. 77, art. 85 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokonanie własnych ustaleń faktycznych, co do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnień, w tym w szczególności na brak dokonania oględzin budynku i weryfikacji czy i w jakim stopniu jest on przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz niedokonaniu czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, na jakich zasadach spółdzielnia władająca budynkiem umożliwia korzystanie z miejsc parkingowych położonych na nieruchomości osobom posiadającym w nim lokale,
- - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji, a to w szczególności w zakresie dotyczącym rzekomego niedostosowania lokalu skarżącej do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz na zawarciu sprzecznych ze sobą ustaleń w uzasadnieniu decyzji,
- - art. 10 k.p.a. przez zaniechanie umożliwienia skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym i zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie, w tym w szczególności zaprezentowania wytycznych Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2014 r., co do niedopuszczalności stosowania przewidzianych w treści rozporządzenia wymagań stawianych budynkom, do pojedynczych lokali, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przyjęcia, że wymogi techniczne stawiane przez prawodawcę budynkom odnosić należy także do pojedynczego lokalu użytkowego, stanowiącego część tego budynku,
- - § 17 ust. 1 uchwały Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia ul. [...] przez jego niewłaściwe zastosowanie do - niebędącego samodzielnym obiektem - lokalu skarżącej, którego funkcja podlega zmianie oraz przez błędną wykładnię wymogu zapewnienia realizacji odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na terenie własnym inwestycji, który to wymóg nie powinien być interpretowany w każdym wypadku jako posiadanie tytułu prawnego do miejsc parkingowych,
- - § 16 ust. 1, § 55 ust. 1, § 61, § 66 i § 74 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, polegające na niewłaściwym, sprzecznym z wytycznymi Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego zastosowaniu przewidzianych w treści rozporządzenia wymagań stawianych budynkom do lokalu skarżącej, niebędącego budynkiem, lecz jedynie jego częścią,
- - art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie tego przepisu za podstawę sprzeciwu, podczas gdy stanowi on podstawę sprzeciwu wniesionego w braku uzupełnienia zgłoszenia, zaś w innych wypadkach, gdy ustawa uznaje wniesienie sprzeciwu za konieczne, podstawę stanowią odrębne przepisy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r. oddalił skargę. Przypomniał regulację będąca podstawą prawną rozstrzygnięcia organów administracji tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332). Podkreślił m.in., że zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na cele biurowe zmienia co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź wielkość lub układ obciążeń, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zmiana sposobu użytkowania lokalu o funkcji mieszkalnej (czyli części obiektu budowlanego) na inne cele użytkowe w świetle przepisów Prawa budowlanego jest dopuszczalna, o ile podmiot zainteresowany dopełni procedury zgłoszeniowej (art. 71 ust. 2), zaś właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji.
Do zgłoszenia należy dołączyć wymienione w tym przepisie dokumenty. WSA w Warszawie przypomniał treść postanowienia organu I instancji z [...] sierpnia 2019 r. nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez m.in wskazanie lokalizacji miejsc parkingowych zapewnionych dla lokalu objętego zgłoszeniem oraz określenie sposobu zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z lokalu usługowego oraz dostępu do tego lokalu przez osoby niepełnosprawne. Sąd I instancji częściowo podzielił wyrażone w sprawie zapatrywanie Prezydenta m.st. [...] w kwestii celowości wniesienia sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Podkreślił, że wbrew zarzutowi skargi, zmiana sposobu użytkowania, a więc zmiana stanu prawnego lokalu spowodowała, że zastosowanie znajdują przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się także przy zmianie sposobu użytkowania budynków.
Tym niemniej, zdaniem sądu I instancji, obowiązek dostosowania obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych określony w § 55 ust. 2, § 61, § 66 i § 74 warunków technicznych, może obejmować jedynie część obiektu, co do której planowana jest zmiana sposobu użytkowania, w tym przypadku lokalu przy placu [...] w [...], co do którego skarżąca poczyniła stosowane zmiany, nie ocenione jednak przez organy administracji. WSA w Warszawie podzielił w tym zakresie zarzut skarżącej, bowiem w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu w obiekcie budowlanym, przywołane przepisy rozporządzenia wykonawczego w zakresie przystosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych, mają zastosowanie jedynie w zakresie tego lokalu.
W ocenie sądu I instancji nie można jednak podzielić zarzutu niewłaściwego zastosowania § 17 ust. 1 uchwały Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia ul. [...], zatwierdzonego uchwałą Nr 2067/LVVVIII/2002 Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 10 października 2002 r. Zwrócił uwagę WSA w Warszawie, że działka nr [...] z obrębu 7-01-07 przy placu [...]położona jest w jednostce planu oznaczonej symbolem MW 9 tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług usytuowanych w budynkach. Na tym terenie, zgodnie z § 17 miejscowego planu, ustalono wskaźnik zaspokojenia potrzeb parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych, rozbudowywanych lub przy zmianie funkcji obiektu dla biur i usług na minimum 35 stanowisk/1000 m² powierzchni użytkowej, natomiast dla zabudowy mieszkaniowej – 1,5 stanowiska na lokal mieszkalny.
Przy czym inwestorzy mają obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na terenie własnym inwestycji. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 12 miejscowego planu lokal biurowy należy zaliczyć do lokali usługowych, przez które należy rozumieć obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, służące szeroko rozumianej funkcji usługowej (przede wszystkim w zakresie handlu, biurowości i rzemiosła), bądź funkcjom administracji, wymiaru sprawiedliwości i utrzymania porządku publicznego (...). Wg WSA w Warszawie ocenianego warunku skarżąca nie spełniła i nie wykonała obowiązku określonego w pkt 3 postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., tj. wskazania lokalizacji miejsc parkingowych zapewnionych dla lokalu objętego zgłoszeniem. Sąd powołał regulację z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu wskazując zarazem, że nie ma ona zastosowania w sprawie.
Niezależnie od możliwości interpretacji planu, w tym korzystnej dla skarżącej (możliwość zawarcia umowy cywilnoprawnej z właścicielem gruntu), sąd I instancji podkreślał, że skarżąca nie przedstawiła żadnej propozycji realizacji wymogu miejscowego planu, nie wykonała więc obowiązku wynikającego z postanowienia organu, co w konsekwencji legło u podstaw wydania prawidłowej decyzji o sprzeciwie na postawie art. 71 ust 3 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2020 r. wniosła J. S,. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.
W ramach podstawy naruszeniach przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie par. 17 ust. 1 uchwały Nr 2067/LXXXIII/2002 Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...]– poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także w przypadku zmiany funkcji części obiektu, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią ma on zastosowanie tylko do obiektów nowo wznoszonych, rozbudowywanych oraz przy zmianie funkcji obiektu (nie zaś jedynie części obiektu), a w konsekwencji – naruszenie tego przepisu przez niewłaściwe zastosowanie do zmiany funkcji wyłącznie lokalu mieszkalnego na biurową, w sytuacji gdy przepis ten do takiej zmiany nie ma zastosowania.
W ramach podstawy naruszeniach przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 141 par. 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, która z przesłanek określonych w par. 17 ust. 1 planu miejscowego zachodzi w sprawie, a jeżeli przesłanką tą jest "zmiana funkcji obiektu", to z jakich powodów WSA w Warszawie przyjął, że obejmuje ona także zmianę funkcji lokalu będącego jedynie częścią budynku wielorodzinnego i powołanie się w tym kontekście wyłącznie na:
- i. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. mimo, że sąd przyznał, iż nie ma on zastosowania w sprawie oraz że przepis ten wskazuje jedynie na bezsporny fakt, że w planie miejscowym można było wprowadzić ograniczenia dotyczące zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego nie rozstrzygając kwestii, czy zawarte w par. 17 ust. 1 planu ograniczenie dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania obiektu, czy też tylko jego części (lokalu w budynku wielorodzinnym) oraz ii. par. 7 ust. 1 pkt 12 planu mimo, że przepis ten nie definiuje pojęcia "obiektu" i może wpłynąć jedynie na wykładnię dalszej części par. 17 ust. 1 planu określającego konkretne wskaźniki zaspokajania potrzeb parkingowych, a nie na zakres zastosowania tego przepisu.
Skarga kasacyjna żądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji w całości, ewentualnie przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, żądała zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Mając na uwadze obecny stan epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, stąd też sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. błędnej wykładni par. 17 ust. 1 uchwały Nr 2067/LXXXIII/2002 Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...]. Powyższy przepis stanowi, że "ustala się następujące wskaźniki zaspokojenia potrzeb parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych, rozbudowywanych lub przy zmianie funkcji obiektu - dla biur i usług - minimum 35 stanowisk/1.000 m2 powierzchni użytkowej - dla zabudowy mieszkaniowej - minimum 1,5 stanowiska/na 1 lokal mieszkalny przy czym inwestorzy mają obowiązek zapewnienia realizacji odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na terenie własnym inwestycji". Przedstawiając rozumienie tego przepisu sąd I instancji odwołał się do § 7 ust. 1 pkt 12 powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zawiera definicję "usług".
Stosownie zaś do tego przepisu, przez "usługi" (bez bliższego określenia ich profilu) - należy rozumieć obiekty usługowe wolnostojące lub lokale usługowe wbudowane, służące szeroko rozumianej funkcji usługowej (przede wszystkim w zakresie handlu, biurowości i rzemiosła), bądź funkcjom administracji, wymiaru sprawiedliwości i utrzymania porządku publicznego, z wyłączeniem obsługi technicznej i naprawy pojazdów mechanicznych, sprzedaży detalicznej paliw do pojazdów, handlu hurtowego wymagającego magazynów, a także obiektów wymagających placu składowego, zaplecza warsztatowego o powierzchni przekraczającej 50 m2 lub bazy pojazdów transportu towarowego. W oparciu o powyższe regulacje sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wypełniła warunku wynikającego z powołanych regulacji aktu prawa miejscowego, tj. nie przedstawiła żadnej propozycji realizacji zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogu zapewnienia lokalowi, którego sposób użytkowania zamierza zmienić - koniecznych miejsc postojowych.
Należy jednak zauważyć, że zaprezentowane przez sąd I instancji wnioski nie wskazują jakichkolwiek ocen odnośnie wykładni (rozumienia) kluczowej dla sprawy regulacji planu miejscowego. Odczytując bowiem literalnie treść tegoż planu (par. 17 ust.
- 1) należy dostrzec, że plan ten odnosi potrzebę zapewnienia przez inwestorów miejsc postojowych do:
- - obiektów (nowo wznoszonych, rozbudowywanych), jak też do
- - zmiany funkcji obiektu.
W związku z powyższym trzeba wskazać, że przedstawiona treść miarodajnej dla rozpatrywanego przypadku regulacji prawa miejscowego nie pozostawia wątpliwości, że zakresem cytowanej wyżej normy prawnej nie zostały objęte części obiektów budowlanych (lokale), co trafnie podkreślała skarga kasacyjna. Zwrócić przy tym należy uwagę, że podstawa materialnoprawna kontrolowanych przez WSA w Warszawie rozstrzygnięć, tj. art. 71 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego, określając zakres przedmiotowy zmiany sposobu użytkowania i wskazując procedurę postępowania w tym zakresie, odnosi wprost te wymogi zarówno do obiektu budowlanego (całego), jak też do części takiego obiektu. Wskazana normatywna regulacja, w przeciwieństwie do treści analizowanego w tej sprawie planu miejscowego, nakazuje obejmować procedurą zmiany sposobu użytkowania zarówno całe obiekty budowlane, jak też ich części. Tymczasem oceniany plan miejscowy, ogranicza wymóg zapewnienia miejsc postojowych wyłącznie do przypadków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Wyklucza to możliwość obejmowania tym wymogiem części takiego obiektu tj. poszczególnych lokali wchodzących w jego skład. Dając pierwszeństwo wykładni językowej analizowanego przepisu, brak jest więc podstaw do przyjmowania, iż użyty przez lokalnego prawodawcę wymóg zapewnienia miejsc postojowych przy zmianie sposobu użytkowania obiektu, odnosić także każdorazowo należy do zmiany sposobu użytkowania części tegoż obiektu (poszczególnych lokali wchodzących w jego skład). Wykładnia językowa jest w tym zakresie przesądzająca i – w ocenianym przypadku – wyklucza możliwość rozciągania wskazywanego obowiązku (zapewniania miejsc postojowych) na sytuacje wprost nieuregulowane (niewskazane) w cytowanej regulacji. Stwierdzić więc należy, że aby przyjmować wymóg zapewnienia przez inwestora miejsc postojowych w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu, to obowiązek taki winien wyraźnie wynikać z treści planu.
Nie jest w tym zakresie dopuszczalna rozszerzająca wykładnia treści aktu prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, NSA uznał powyższy zarzut za trafny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu. Skarga ta zaś, z przedstawionych już wyżej względów zasługiwała na uwzględnienie. Orzekające bowiem organy administracji publicznej wnosząc sprzeciw wobec zamiaru zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu przy placu [...] w [...] nienależycie odczytały treść mającej w sprawie zastosowanie normy prawa miejscowego, tj. par. 17 ust. 1 uchwały Nr 2067/LXXXIII/2002 Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...].
Właściwe odczytanie treści tego przepisu nakazuje uznać, że nie odnosi on wymogu zapewnienia miejsc postojowych przez inwestora w przypadku, gdy przedmiotem zmiany sposobu użytkowania jest wyłącznie część obiektu budowlanego tj. lokalu wchodzącego w skład budynku. Podkreślić przy tym należy, iż wynikające z powołanego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenie sytuowania lokali usługowych wyłącznie na parterze budynku, wyłączać będzie możliwość próby zmiany funkcji na usługową całego obiektu poprzez sukcesywne takie zmiany funkcji poszczególnych jego lokali. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą orzekających organów administracji publicznej będzie uwzględnienie powyższego stanowiska.
O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 par. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.