Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w G. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Ministra Środowiska z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wszczęcia - na wniosek skarżącego – postępowania administracyjnego w przedmiocie "unieważnienia bezpodstawnych w świetle obowiązujących przepisów zasad sprzedaży" przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe drewna pozyskiwanego z drzewostanów lasów Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister Środowiska wskazał, że do rozpoznania tego wniosku został zobowiązany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 13/13. Organ wyjaśnił, że przedłożone żądanie nie stanowi sprawy administracyjnej. Sprzedaż drewna jest częścią gospodarki leśnej, realizowanej przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Sprzedaż drewna jako produktu przez Lasy Państwowe, będące reprezentantem Skarbu Państwa, jest czynnością z zakresu prawa cywilnego i nie należy do sfery czynności administracyjnych. Wewnętrzne procedury określające zasady sprzedaży drewna przez Lasy Państwowe, do których stosować się muszą potencjalni nabywcy, nie mogą być uznane za decyzję administracyjną. Szczegółowe zasady działania Lasów Państwowych określa statut, który m.in. upoważnia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych do ustalenia szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki leśnej w lasach zarządzanych przez Lasy Państwowe oraz zasad sprzedaży przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe drewna, innych produktów i usług. Ponadto w zakresie sprzedaży drewna funkcję arbitralną sprawuje Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie zgodności z normami unijnego prawa konkurencji.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przy rozpoznaniu wniosku skarżącego nie było podstaw prawnych do wydania przez Ministra Środowiska decyzji administracyjnej, załatwiającej sprawę indywidualną. Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia w sprawie jest, że organ nieprecyzyjnie określił przedmiot żądania skarżącego, co zostało podniesione w skardze. Sąd I instancji wyjaśnił, że "żądanie unieważnienia bezpodstawnych w świetle obowiązujących przepisów zasad sprzedaży [...] drewna pozyskiwanego z drzewostanu lasów Skarbu Państwa" zostało sformułowane we wniosku z 10 maja 2012 r. Ponadto w skardze skarżący wyjaśnił, że od organu oczekiwał oceny zgodności z prawem zasad narzuconych przedsiębiorcom - nabywcom drewna - zarządzeniem Nr 39 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe na II półrocze 2012 r. (pkt 4 wniosku z 10 maja 2012 r.).
W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo powołał się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie VI Wydziału Cywilnego z 17 listopada 2011 r., sygn. akt VI ACa 626/11, który rozpatrując skargę kasacyjną skarżącego dotyczącą skargi [...] Spółka jawna w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia sposobu prowadzenia sprzedaży drewna, oddalił skargę kasacyjną uzasadniając m.in. że sprzedaż drewna jako produktu przez Lasy Państwowe jest czynnością z zakresu prawa cywilnego. Oznacza to, że zarzuty skarżącego, że działania Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w zakresie ustalania warunków sprzedaży drewna są czynnościami podejmowanymi na podstawie art. 1 pkt 2 k.p.a. są zarzutami chybionymi.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., nr 12, poz. 59, obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 2100 – dalej jako "ustawa o lasach"), Lasami Państwowymi kieruje Dyrektor Generalny przy pomocy dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych oraz reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Natomiast zgodnie z art. 34 i art. 35 ustawy o lasach, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych oraz nadleśniczy reprezentują Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania. Nadleśniczy prowadzi także samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie, na podstawie planu urządzania lasu oraz odpowiada za stan lasu, a także bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych. Szczegółowe zasady działania Lasów Państwowych określa zaś Statut Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe stanowiący załącznik do zarządzenia nr 50 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 18 maja 1994 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe.
Na podstawie § 6 Statutu, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, w wykonaniu zadań określonych przez ustawę oraz przez przepisy wykonawcze do ustawy, a także innych przepisów prawnych, wydaje zarządzenia i decyzje obowiązujące w Lasach Państwowych. Zgodnie z § 8 pkt 1 statutu, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych ustala szczegółowe zasady prowadzenia gospodarki leśnej w lasach zarządzanych przez Lasy Państwowe oraz zasady sprzedaży przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe drewna i innych produktów i usług. Sąd I instancji podkreślił, że statut ten nadal obowiązuje i jak dotąd nie było "woli politycznej" dokonania jego zmiany. Właściwe jednostki organizacyjne Lasów Państwowych, z których działalnością wiążą się podejmowane czynności cywilnoprawne, jako stationes fisci Skarbu Państwa, w ramach posiadanych kompetencji samodzielnie podejmują cywilnoprawne działania za Skarb Państwa. Umocowanie jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych do reprezentowania Skarbu Państwa wynika natomiast z obowiązujących przepisów prawa.
Sprzedaż drewna jak dotychczas podlega zasadom określonym w zarządzeniu Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych Nr 82 z 19 listopada 2012 w sprawie sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe na 2013 rok. Zasady te zostały ustalone w wyniku konsultacji z przedstawicielami przemysłu drzewnego, przy uwzględnieniu większości ich postulatów oraz zgodnie z zaleceniami Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Prawidłowość zasad, na jakich sprzedawane jest drewno pozyskane w Lasach Państwowych może podlegać kontroli na drodze postępowania antymonopolowego, w aspekcie ewentualnego nadużywania pozycji monopolisty przez sprzedawcę drewna, zgodnie z przepisami ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2007 r., Nr 50, poz. 331, obecnie Dz.U. z 2015, poz. 184). Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dokonuje wówczas zgodności takich praktyk z normami unijnego prawa konkurencji.
W ocenie Sądu I instancji, organ nie był zobowiązany do podjęcia – na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2012 r., poz. 392) – stosownej inicjatywy, w celu uregulowania zasad sprzedaży drewna w drodze rozporządzenia, analogicznie do zasad sprzedaży lasów, gruntów i innych nieruchomości leśnych powierzonych w zarząd Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, o których mowa w art. 38 ust 4 i 5 ustawy o lasach i czego oczekiwał skarżący. Uregulowanie tej kwestii uzależnione jest bowiem od istnienia stosownej "woli politycznej".
Sąd I instancji podkreślił ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 13/13 zobowiązał Ministra Środowiska do rozpoznania wniosku skarżącego z 10 maja 2012 r. oraz orzekł, że pismo organu z 12 czerwca 2012 r. nie może być uznane za rozstrzygnięcie procesowe dotyczące tego wniosku, z uwagi na niewypełnienie dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. oraz brak oceny istnienia przesłanek formalnoprawnych dokumentujących jego dopuszczalność.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska zawierają rozważania w tym przedmiocie i w sposób jednoznaczny wskazują na brak podstaw do merytorycznego rozpoznania żądania zawartego w piśmie skarżącego z 10 maja 2012 r., ponieważ kwestia ta nie może być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenia te musiały zatem prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwsze kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 1 k.p.a. i przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu tego przepisu. W ocenie skarżącego, sprawa dotyczy czynności organu administracji rządowej w świetle art. 3 § 2 pkt 4) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a."). Oznacza to, że w tym przypadku dotyczy to zaniechania przez ministra właściwego w tym zakresie określenia zasad i trybu sprzedaży, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami ustaw i rozporządzeń, drewna pozyskiwanego z lasów Skarbu Państwa.
Po drugie, błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. przez przyjęcie, że bezczynność Ministra Środowiska w zakresie dostosowania przepisów regulujących sprzedaż przez Skarb Państwa drewna pozyskiwanego z lasów państwowych przez ich zarządcę Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe do przepisów ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 2012 r. poz. 1224), jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem, zależy od woli politycznej, a w związku z tym bezczynność Ministra Środowiska w tym zakresie nie podlega ocenie sądu administracyjnego.
Po trzecie, naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c., przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności błędne stwierdzenie, że wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 17 listopada 2011 r. sygn. akt VI ACa 626/11 dotyczy rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżącego w związku ze skargą firmy [...] Spółka jawna w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z [ kwietnia 2008 r. Sąd nie rozpatrywał wcale takiej skargi, zaś wyrok z 17 listopada 2011 r. nie ma żadnego związku ze skarżącym, ponieważ dotyczy wyłącznie stwierdzenia przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w postępowaniu antymonopolowym nadużywania przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe pozycji dominującej i stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Wyrok z 17 listopada 2011 r. rozstrzyga apelację podległej Ministrowi Środowiska jednostki organizacyjnej zarządzającej lasami Skarbu Państwa od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt XVII AmAl 15/10, który zapadł w postępowaniu antymonopolowym, w związku z decyzją Prezesa Urzędu Konkurencji i Konsumentów z 29 grudnia 2008 r.
Po czwarte, naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a w związku z art. 233 k.p.c. przez niewłaściwe uznanie, że dopuszczalna była odmowa wszczęcia przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postępowania w sprawie zgłoszonej przez skarżącego.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, naruszenie art. 83 Konstytucji RP przez uznanie przez Sąd I instancji, że Minister Środowiska jako członek Rady Ministrów oraz organ administracji publicznej kierujący działem administracji rządowej, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 83 Konstytucji, w zakresie swojego działania może pozostawać bezczynnym oraz uchylać się przed inicjowaniem w interesie państwa koniecznych zmian ustawowych, w celu uaktualnienia i dostosowania aktów prawnych. W tym przypadku akty te regulują działanie i uprawnienia podległej jednostki organizacyjnej - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządzającej w imieniu Skarbu Państwa powierzonym jej (poza gruntami, budynkami i innymi nieruchomościami) wielomiliardowej wartości mieniem ruchomym w postaci drewna, jako pożytku naturalnego w rozumieniu art. 53 k.c. Ponadto dysponuje ona na wyłączność środkami i dochodami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885), pochodzącymi ze sprzedaży tych pożytków naturalnych, głównie drewna o wartości ponad 8 miliardów zł, pozyskiwanego z drzewostanu lasów Skarbu Państwa każdego roku średnio w ilości 34 mln. m3.
Po drugie, błędną wykładnię art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach przez uznanie, że w związku z utworzeniem z dniem 1 października 1996 r., na mocy wymienionych w tym zarzucie przepisów ustawowych, urzędu Ministra Skarbu Państwa, dostosowanie przepisów regulujących uprawnienia i zakres działania zarządcy lasów Skarbu Państwa i jego organów do zaistniałych zmian powszechnie obowiązującego prawa, nie jest obowiązkiem ministra nadzorującego zarządcę lasów Skarbu Państwa, lecz zależy tylko od woli politycznej.
Po trzecie, nieprawidłową ocenę w świetle art. 83 Konstytucji RP i art. 7 ust. 2 w związku z art. 34a ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, że bieżąca aktualizacja przepisów regulujących funkcjonowanie oraz uprawnienia podległych ministrowi i nadzorowanych przez niego jednostek organizacyjnych, uwzględniająca zaistniałe zmiany ustawowe, nie jest powinnością organu administracji rządowej.
Po czwarte, błędną ocenę art. 17 ust. 4 i art. 17a ust. 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 493) spowodowaną niedostosowaniem przez Ministra Środowiska w ramach nadzoru ustawowego, o którym stanowi art. 4 ust. 4 powołanej ustawy o lasach, regulacji w § 8 pkt.
5) statutu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Spowodowało to, że nadal obwiązuje powyższe unormowanie jako zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami, pomimo że przepisy art. 17 ust. 4 i art. 17a ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa wymagają, żeby upoważnienie w przeszłości nadane dyrektorowi generalnemu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w § 8 pkt 5) statutu, bezwzględnie było udzielone mocą powszechnie obowiązującego aktu prawnego, analogicznie jak w odniesieniu zarządzanych przez Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe gruntów, budynków i innych nieruchomości czyli zgodnie z art. 38 ust. 6 ustawy o lasach.
Po piąte, błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i stwierdzenie, że w zakresie ustalania zasad, cen i trybu sprzedaży mienia państwowego, w tym drewna pozyskiwanego przez zarządcę z lasów Skarbu Państwa na potrzeby gospodarki narodowej, właściwy jest "Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów".
Po szóste, niewłaściwą wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 1), art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 3 pkt.
1) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach z powodu uznania, że Dyrektor Generalny Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w zakresie określonym tymi przepisami, może ustalać w drodze zarządzeń własnych zasady, ceny i tryb sprzedaży ruchomego mienia państwowego w postaci drewna, pomimo braku upoważnienia wymaganego art. 17 ust. 4 i art. 17a ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, a podległe mu wewnętrzne jednostki organizacyjne, chociaż nie mają podmiotowości prawnej, mogą nawet samodzielnie podejmować czynności cywilnoprawne i sprzedawać drewno.
Po siódme, niewłaściwą ocenę art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy o lasach, że w zakresie czynności prawnej sprzedaży drewna mieści się uprawnienie do ustalania zasad, cen i trybu sprzedaży mienia publicznego w postaci drewna, chociaż powinna to być czynność administracyjna organu administracji rządowej, uprawnionego zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2013 r., poz.743).
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut błędnej wykładni art. 1 k.p.a. przez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu tego przepisu. Stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji jest prawidłowe. Zgodnie z art. 1 k.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:
- 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;
- 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;
- 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;
- 4) w sprawach wydawania zaświadczeń.
W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie wskazał naruszenia, której z cytowanych jednostek redakcyjnych art. 1 k.p.a. dopuścił się Sąd I instancji.
Niezależnie jednak od tego, stwierdzić należy, że oczekiwana przez skarżącego zmiana obowiązującego stanu prawnego nie może nastąpić w żadnej z form postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 1 k.p.a.
Z przepisu art. 441 § 1 k.c. wynika, że własność i inne prawa majątkowe stanowiące mienie państwowe przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 pkt 5 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, minister właściwy do spraw Skarbu Państwa wykonuje uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa, (...) chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W przypadku lasów takie przepisy zostały przewidziane w ustawie o lasach. Lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (art. 4 ust. 1 tej ustawy).
Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Uprawnienia nadzorcze Ministra Środowiska wobec Lasów Państwowych w zakresie zarządzanego mienia wynikają też z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach oraz z art. 25 ust. 1 i art. 28 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 3 ustawy o działach administracji rządowej.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzania mieniem. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Z definicji gospodarki leśnej zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach wynika, że przez gospodarkę leśną należy rozumieć m.in. działalność leśną w zakresie pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, a także sprzedaż drewna. Oznacza to, że do zakresu działalności Lasów Państwowych w ramach wykonywanego zarządu mieniem Skarbu Państwa należy także sprzedaż drewna, jako produktu. Treść uregulowań zawartych w art. 33 ust. 3 pkt 1, art. 34 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy o lasach wskazuje, że zarówno Dyrektor Generalny, jak i dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych oraz nadleśniczowie – każdy w zakresie swojego działania – reprezentują Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych.
Z kolei z przepisów art. 32 i 33 ustawy o lasach wynika, że Lasami Państwowymi jako państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, obowiązaną do reprezentacji interesów majątkowych Skarbu Państwa, kieruje Dyrektor Generalny. Ponadto Dyrektor Generalny ma ustawowe uprawnienia do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie zarządzanego mienia, co nie oznacza, że tym samym został wyposażony przez ustawodawcę we władztwo państwowe.
Sprzedaż drewna jako produktu przez Lasy Państwowe jest czynnością z zakresu prawa cywilnego, a w ustawie o lasach brak jest przepisów szczególnych, które regulowałyby odrębnie zasady sprzedaży drewna. Kwestia sprzedaży drewna jako produktu nie należy więc do sfery czynności administracyjnych. Także wewnętrzne procedury określające zasady sprzedaży drewna przez zbywcę – Lasy Państwowe, do których dostosować się muszą potencjalni nabywcy, a tym samym wyniki ich przeprowadzenia nie mogą być uznane za decyzje administracyjne. Minister Środowiska w zakresie podjętych czynności związanych ze sprzedażą drewna nie działa jako podmiot, o którym stanowi art. 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie przyznano mu kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 277/09).
Zarzut naruszenia art. 1 k.p.a. został ponadto błędnie sformułowany przez jego powiązanie z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis art. 3 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym i stanowi określenie zakresu kognicji sądów administracyjnych. Przewidziany w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog aktów i czynności (a także bezczynności i przewlekłości w tych sprawach) mogących być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest szerszy niż katalog spraw załatwianych w trybie przepisów k.p.a. sformułowany w art. 1 tej ustawy. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wprost odwołuje się do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w trybie przepisów k.p.a., co w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej wynikało z dorobku orzecznictwa i doktryny w tym zakresie, a następnie zostało wprost wyrażone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji ustawy p.p.s.a. wprowadzonej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658).
Zarzut kasacyjny jest więc zarzutem wewnętrznie sprzecznym, a także nie został szerzej uzasadniony w treści skargi kasacyjnej. Ponadto przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Środowiska, a więc skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i była dopuszczalna. Przedmiotem oceny Sądu I instancji nie była dopuszczalność skargi, lecz kontrola legalności wydanego przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Po drugie, chybiony jest również zarzut błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że bezczynność Ministra Środowiska w zakresie dostosowania przepisów regulujących sprzedaż przez Skarb Państwa drewna pozyskiwanego z lasów państwowych przez ich zarządcę Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe do przepisów ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi wniesionej w tej sprawie do Sądu I instancji było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a nie bezczynność organu. Ponadto, jak już wyżej wskazano, przedmiotem oceny Sądu I instancji nie była dopuszczalność skargi.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. Ewentualna omyłka Sądu I instancji w zakresie wskazania wyroku Sądu Apelacyjnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na wskazaną wyżej prawidłową ocenę Sądu I instancji w zakresie legalności postanowienia Ministra Środowiska z 20 lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Po czwarte, błędnie został sformułowany zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a w związku z art. 233 k.p.c. przez niewłaściwe uznanie, że dopuszczalna była odmowa wszczęcia przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postępowania w sprawie zgłoszonej przez skarżącego. Ocena Sądu I instancji odnośnie legalności postanowienia Ministra Środowiska z 20 lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, była oceną prawną i stanowiła konsekwencję uznania, że wniosek skarżącego nie mieścił się w katalogu spraw załatwianych w trybie przepisu art. 1 k.p.a. Stąd też zasadna była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Ocena ta nie była więc poprzedzoną oceną materiału dowodowego w rozumieniu art. 233 k.p.c., który w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosowany jest tylko w ograniczonym zakresie (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli wyroku Sądu I instancji w granicach wniesionej skargi kasacyjnej, akceptuje ocenę prawną sformułowaną w tym rozstrzygnięciu.
Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, zgodnie z art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Nie oznacza to jednak, że każdy przejaw działalności organów państwowych, w tym ministrów kierujących właściwymi działami administracji rządowej, podlega sformalizowaniu w postaci postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Stąd też zarzut naruszenia art. 83 Konstytucji RP nie mógł odnieść zamierzonego skutku
Po drugie, skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach przez uznanie, że w związku z utworzeniem z dniem 1 października 1996 r., na mocy wymienionych w tym zarzucie przepisów ustawowych, urzędu Ministra Skarbu Państwa, dostosowanie przepisów regulujących uprawnienia i zakres działania zarządcy lasów Skarbu Państwa i jego organów do wprowadzanych w tym zakresie zmian powszechnie obowiązującego prawa, nie jest obowiązkiem ministra nadzorującego zarządcę lasów Skarbu Państwa, lecz zależy tylko od woli politycznej. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ niezależnie od tego, czy utworzenie określonego działu administracji rządowej wiąże się z obowiązkiem lub uprawnieniem ministra kierującego tym działem dostosowania przepisów do obowiązującego porządku prawnego, w żadnym przypadku zaniechanie legislacyjne nie podlega załatwieniu w trybie art. 1 k.p.a., co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 83 Konstytucji RP i art. 7 ust. 2 w związku z art. 34a ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, a także art. 17 ust. 4 i art. 17a ust. 1 ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa.
Po trzecie, nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 6 ust. 1 pkt 1), art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 3 pkt 1) w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach. Jak już bowiem wyżej wskazano, trafna jest ocena Sądu I instancji, że ustalanie cen drewna w obecnym stanie prawnym nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji wydanego w trybie art. 1 k.p.a., a zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.