Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. sygn. II SA/Po 1096/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy Pniewy na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nakazał Gminie Pniewy jako inwestorowi doprowadzenie kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego, tj. zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Szamotułach o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1994 r., poprzez wykonanie kanalizacji sanitarnej zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę oraz poprzez rozbiórkę odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przy ul. [...] w P. W wyniku wszczętego na wniosek Gminy Pniewy postępowania nadzwyczajnego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach z dnia [...] lutego 2010 r., jednakże w toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że 1) uchylił decyzję organu I instancji w części stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki odcinak kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przy ul. [...] w P. i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., 2) w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r.
Wobec niewykonania obowiązku przez Gminę Pniewy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach skierował do Gminy Pniewy upomnienie z dnia 15 marca 2013 r., a w dniu 4 kwietnia 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...].
W piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. Gmina Pniewy na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego ze względu na wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tejże decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szamotułach odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Pniewy zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, że przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały określone w sposób wyczerpujący w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się przepisów ogólnej procedury administracyjnej o zawieszeniu postępowania, przez co nie można zastosować w sprawie w szczególności przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastrzegł jednocześnie, że zaskarżenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. do sądu administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podniósł, że z uzyskanych informacji wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach postępowania prowadzonego pod sygn. akt VII SA/Wa 859/13 ze skargi Gminy Pniewy na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowienie to jest prawomocne, zaś egzekwowana decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. w części dotyczącej rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. jest wykonalna i nakłada na Gminę Pniewy obowiązek podjęcia określonych czynności.
Oddalając skargę Gminy Pniewy na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał ją za niezasadną.
Sąd I instancji podał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulujący kwestię zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w przypadkach enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie, przy czym w razie ich wystąpienia zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest obligatoryjne, a więc niezależne od uznania organu egzekucyjnego Zawieszenie postępowania egzekucyjnego polega na przerwaniu – na czas określony – biegu tego postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód w jego dalszym prowadzeniu i następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Zgodnie z art. 56 § 1 cyt. ustawy postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej (pkt 1), w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego (pkt 2); w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego (pkt 3); na żądanie wierzyciela (pkt 4); w innych przypadkach przewidzianych w ustawach (pkt 5).
Sąd zauważył, że osią sporu było rozstrzygnięcie, czy w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na podstawie art. 56 § 1 pkt 5 i w zw. z art. 18 cyt. wyżej ustawy, jak również, czy fakt toczenia się postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 859/13 dotyczącej oceny legalności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., mógł stanowić podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku wynikającego z tej ostatniej z przywołanych decyzji.
W odniesieniu do pierwszej ze wskazanych kwestii Sąd stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest dopuszczalne stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, na podstawie zawartego w art. 18 u.p.e.a. odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przewidzianym w art. 56 § 1 pkt 5 cyt. ustawy odwołaniu się do przepisów innych ustaw mowa jest bowiem jedynie o innych ustawach (przepisach innych ustaw) przewidujących expressis verbis możliwość lub obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
W ocenie Sądu takim przepisem nie jest zaś art. 97 k.p.a., skoro ten przepis mógłby być odpowiednio stosowany jedynie w zakresie, w którym przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowiłyby inaczej. Odnosząc się do prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowania, Sąd wskazał natomiast, że w dacie orzekania przez organy egzekucyjne w przedmiocie zawieszenia postępowania na wniosek zobowiązanej Gminy w obrocie prawnym istniała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szamotułach z dnia [...] lutego 2010 r. obowiązująca w zakresie nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w P. Zatem postępowanie egzekucyjne mogło i powinno było być prowadzone co do wykonania tego obowiązku, skoro nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Pniewy, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi Gmina Pniewy zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie istniały podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowień organów egzekucyjnych w sytuacji, gdy te podstawy istniały ze względu na naruszenie przez organy orzekające przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 56 § 1 pkt 5 w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sytuacji uzasadniającej zawieszenie postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Pniewy wskazała, że Sąd I instancji wadliwe przyjął, że celem ustawodawcy przy nadawaniu przyjętego brzmienia art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było odesłanie do przepisów szczególnych, albowiem nie wynika to z treści ww. przepisu. Przepis zawiera odesłanie do "ustaw" i taką ustawą, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, jest kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem Gminy Pniewy nie ma powodów, by w postępowaniu egzekucyjnym nie mogły mieć zastosowania przesłanki zawieszenia postępowania ze względu na występujące w sprawie zagadnienie prejudycjalne, skoro losy postępowania w przedmiocie tego zagadnienia mogą wpływać na wymagalność bądź nawet samo istnienie egzekwowanego obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni art. 56 § 1 pkt 5 w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, której wnioski trafnie nakazywały Sądowi przyjąć, że w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W złożonej skardze kasacyjnej skarżący podjął próbę wykazania, że sformułowanie, którym posłużył się ustawodawca w art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odwołujące się do "innego przypadku przewidzianego w ustawie" odnosi się między innymi do sytuacji wystąpienia w toku postępowania egzekucyjnego zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Próba ta nie mogła jednak okazać się skuteczna, albowiem relacja jaka zachodzi pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami – co trafnie przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – nie pozwalała za poprawne uznać stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej.
Odpowiednie stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest możliwe wtedy, gdy przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej (art. 18 cyt. ustawy). Reguła, której podstawę stanowi powołany wyżej przepis, poza zastrzeżeniem, że zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego musi spełniać warunek "odpowiedniości", posługuje się również wymaganiem, że dopuszczalność odpowiedniego zastosowania przepisów kodeksowych ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy dana kwestia prawna nie została uregulowana w ustawie egzekucyjnej. Odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. oznacza tym samym, że ich funkcją jest wyłącznie uzupełnianie regulacji ustawowej, a nie jej modyfikacja, gdyż rozwiązania wprowadzone do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają bezwzględne pierwszeństwo, a przez to wyłączają ogólną regulację kodeksową.
Jeżeli odnieść powyższe uwagi do kwestii zawieszenia postępowania egzekucyjnego, to nie budzi wątpliwości, że w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały określone w sposób autonomiczny przyczyny prowadzące do wstrzymania biegu tego postępowania. Stanowi to o niedopuszczalności odwołania się w toku postępowania egzekucyjnego do przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 97 § 1 k.p.a. Podstawę tego zakazu stanowi przywołany art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Poglądu tego nie podważa to, że katalog przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie ma charakteru zamkniętego. Przepis art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w swojej hipotezie odwołuje się do przypadków, w których w przepisach innego aktu prawnego (ustawy) zostały określone okoliczności, które stanowią przyczynę zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Przykładem takiej regulacji jest m.in. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.), zgodnie z którym wszczęte postępowania egzekucyjne podlega zawieszeniu do dnia wydania decyzji o zakończeniu restrukturyzacji, czy też art. 159 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 128), który stanowi o tym, że w okresie zawieszenia działalności banku, wszczęte z jego udziałem postępowanie egzekucyjne podlega zawieszeniu.
Uznanie, że "innymi przypadkami przewidzianymi w ustawach", o czym mowa w art. 56 § 1 pkt 5 cyt. ustawy, są przyczyny zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 k.p.a., w tym w szczególności wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), stanowiłoby niedopuszczalne poszerzenie zakresu stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie egzekucyjnej, któremu sprzeciwia się wiążąca treść art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Należy zauważyć, że powyższe zagadnienie jest jednolicie ujmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. II GSK 1110/14). Brak możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie budzi również wątpliwości w piśmiennictwie (por. R. Hauser, A Skoczylas [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Legalis 2016, komentarz do art. 56, pkt 1; P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Lex 2015, komentarz do art. 56, pkt 4.3.).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.