Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3340/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 588/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę I. K., J. K. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji i w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...] listopada 2018 r., nr [...], znak [...], a w pkt 2 orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 28 listopada 2016 r. J. P. wystąpił do Burmistrza W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w W. przy ulicy W..

Burmistrz W. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej jako ustawa o planowaniu) odnośnie do parametru dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

Po rozpatrzeniu odwołania J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] maja 2017 r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz W. decyzją z [...] lutego 2018 r. (znak: [...]) ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

W związku z odwołaniami I. K. i J. K. oraz A. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] maja 2018 r. (znak [...]) uchyliło powyższą decyzję Burmistrza W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została oparta na wadliwej w istotnym stopniu analizie urbanistycznej, nieprawidłowo ustalono parametry nowej zabudowy, a ponadto organ lokalizacyjny nie wyjaśnił bezspornie przedmiotu inwestycji.

Kolejną decyzją z [...] listopada 2018 r. (znak: [...]) Burmistrz W. odmówił ustalenia warunków zabudowy argumentując, że nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji w zakresie parametrów architektonicznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił, że drobne rozbieżności względem parametrów istniejącej zabudowy nie powinny skutkować wydaniem decyzji odmownej. Jego zdaniem analiza funkcji nie oddaje całkowicie zabudowy tego terenu i winno się ją rozszerzyć o istniejące obiekty wielorodzinne i inne budynki publiczne znajdujące się na tym terenie, co dotyczy szczególnie Powiatowego Centrum Medycznego, dużego budynku marketu, czy obiektu indywidualnego z apteką.

Na skutek odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. (znak [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Linie rozgraniczające teren inwestycji i oznaczenia graficzne oraz wynik graficznej i tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawione zostały na załącznikach nr 1 i 2 do decyzji.

Kolegium w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadziło analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zlecając to zadanie uprawnionej osobie. Wyniki tej analizy potwierdziły, że wbrew ustaleniom czynionym w pierwszej instancji spełnione są wszystkie określone w przepisach ustawy wymagania do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a co za tym idzie, że nie było podstaw do wydania decyzji odmownej.

Kolegium stwierdziło, że w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa, która daje podstawę do określenia wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tej sytuacji Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, a w konsekwencji orzekając merytorycznie w ramach postępowania odwoławczego należało ustalić warunki zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia.

Kolegium stwierdziło, że dla ustalenia wymagań dotyczących zabudowy dla planowanej inwestycji, stosownie do § 3 rozporządzenia, wyznaczono obszar analizowany i dokonano analizy warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu.

W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu wynika, iż działki nr ew. [...] i [...] położone są na terenie zróżnicowanym pod względem funkcji. Na obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek mieszkalny wielorodzinny, a także budynki usługowe, gospodarcze oraz garażowe. Na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Podkreśliło, że pojęcie kontynuacja funkcji, jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, nie oznacza jednak tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Wskazano, że na obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co prawda tylko na jednej nieruchomości (działka nr ew. [...]), ale fakt ten umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Istnieniu takiej zabudowy nie przeczą również strony postępowania, które potwierdzają, że budynek położony na ww. działce posiada trzy lokale mieszkalne. Ponadto, organ wskazał, że działki nr ew. [...] i [...] posiadają wspólny zjazd z drogi powiatowej, ulicy W., wyposażone są w sieć wodociągową, elektroenergetyczną, kanalizacyjną i gazową. Zgodnie z ewidencją gruntów nieruchomość sklasyfikowana jest jako grunty zabudowane i zurbanizowane (tereny mieszkaniowe - B). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja nie narusza ponadto przepisów odrębnych. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, a zatem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Opisując wymagania ustalone dla planowanej inwestycji Kolegium zwróciło uwagę, że na analizowanym terenie linia zabudowy jest nieregularna (uskokowa). W związku z faktem, że na analizowanym terenie linia zabudowy przebiega nieregularnie, Kolegium uznało, że dla planowanej inwestycji wystarczające jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej analizy wynika, że najdalej usytuowanym od pasa drogowego budynkiem jest budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr ew. [...] (w odległości 20 m), jest to jednocześnie działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy planowana na działkach nr ew. [...] i [...] inwestycja przewidziana jest na tyłach nieruchomości, za bryłą istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W związku z czym należało uznać, że dla planowanej inwestycji wystarczające jest wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy.

Organ zauważył, że według analizy na obszarze analizowanym wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla całego obszaru analizowanego przyjmuje wartość od 7,2% do 48,2%, średnio 23,8%. Działki nr ew. [...] i [...] w chwili obecnej zainwestowane są w 15,2%. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej będzie stanowić około 47% powierzchni działek objętych wnioskiem (powierzchnia działek wynosi 942 m2). Organ wskazał, że wartość ta jest znacznie większa niż średnia wartość tego parametru. Wyjaśnił jednak, że wyznaczając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu organ skorzystał z § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczył tzw. "widełki" w przedziale od 15,2% do 48,2%, czyli od występującej w chwili obecnej na działkach do wartości maksymalnej występującej w granicach terenu inwestycji. Przyjęcie takiego przedziału, zdaniem Kolegium, umożliwi realizację na działce objętej wnioskiem zabudowy o powierzchni zabudowy od około 143 m2 do około 454 m2.

Przyjęcie takiego przedziału nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta i stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania oraz ładu przestrzennego działek sąsiednich. Ponadto, tak przyjęty przedział mieści się w zakresie wartości zastanych na obszarze analizowanym, a także w całości uwzględnia wniosek inwestora.

Wyznaczona w analizie szerokość elewacji frontowych w ocenie Kolegium uwzględnia cały rzut zewnętrzny poszczególnych budynków. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych waha się od 4,5 m do 12,5 m, średnio 9 m. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wniesiono o dopuszczenie możliwości realizacji budynku o szerokości elewacji frontowej do 10 m. Kolegium zaznaczyło, że przyjmując średnią wartość parametru z tolerancją 20% możliwa jest realizacja budynku o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 7,2 m do 10,8 m. Przedział ten uwzględnia wniosek inwestora. W związku z czym dla planowanej inwestycji wystarczające jest wyznaczenie średniej wartości parametru z tolerancją 20%.

Organ wskazał ponadto, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że na analizowanym terenie budynki mieszkalne mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3 m do 10,5 m, średnio 7 m. Zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wartość parametru ma wynieść do 9,5 m. Organ zauważył, że wartość ta nie pokrywa się z wartością średnią parametru, jednak w związku z faktem, że w granicach obszaru analizowanego wysokość obiektów jest zróżnicowana, a także w związku z faktem, że we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wartość parametru nie została określona precyzyjnie (ograniczono się do zapisu do 9,5 m), uznano że ustalenie parametru powinno nastąpić odpowiednio do wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w granicach obszaru objętego analizą. Ustalenie to przyjęto w formie "widełek" i może ono wynieść od 7 m do 10,5 m. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenie mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą oraz nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tej części miasta. Ustalenie to uwzględnia również wniosek inwestora.

Dalej na podstawie ustaleń analizy Kolegium wskazało, że na analizowanym terenie budynki mieszkalne mają dachy spadowe (jedno-, dwu- lub wielospadowe) o kącie nachylenia od 5° do 45°, wysokość kalenic od 5 m do 11 m. Kalenice są prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny ma mieć dach jedno- lub wielospadowy o kącie nachylenia od 5° do 25° i wysokości kalenicy 11 m. Kolegium uznało, że parametr dotyczący geometrii dachu wyznaczono odpowiednio do geometrii dachów budynków mieszkalnych występujących na obszarze objętym analizą, w związku z czym dla planowanej inwestycji ustalono dach spadowy o kącie nachylenia od 5° do 45° i wysokości kalenicy od 5 m do 11 m. W związku z tym, że kalenice dachów w stosunku do frontu działki są zarówno równoległe, prostopadłe jak i pod kątem dopuszczono realizację budynku z kalenicą równoległą, prostopadłą i pod kątem w stosunku do frontu działki.

Powyższe ustalenie mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą oraz stanowi kontynuację występującego na analizowanym obszarze ładu przestrzennego. Ustalenie to uwzględnia również w całości wniosek inwestora.

Ustosunkowując się do treści wniosku inwestora Kolegium podkreśliło, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa organ ustalający warunki zabudowy nie posiada delegacji do wskazania w decyzji miejsca lokalizacji obiektu na działce budowlanej względem granicy, czyni to organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę badając warunki realizacji inwestycji określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) [dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków], w tym również odległości budynku od granic sąsiednich działek.

Organ odnosząc się do stawianych przez strony postępowania zarzutów stwierdził, że: we wniosku o ustalenie warunków zabudowy precyzyjnie określono przedmiot inwestycji i jest nim budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie rozbudowa budynku istniejącego; ustawodawca zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i w aktach wykonawczych do tej ustawy nie upoważnił organów ustalających warunki zabudowy do określenia liczby i rodzaju poszczególnych lokali czy pomieszczeń w planowanych do realizacji budynkach (konkretyzacja taka następuje dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego); zgodnie z wolą inwestora w decyzji ustala się warunki zabudowy dla obydwu wskazanych działek, zatem bez znaczenia jest fakt, że jedna z działek inwestora jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i stanowi dojazd do działki ewidencyjnej znajdującej się na tyłach nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że brak jest w rozporządzeniu wytycznych dotyczących sposobu określenia ilości miejsc postojowych czy powierzchni biologicznie czynnej. Przyjęło, że zapis o treści: "Obowiązek zabezpieczenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w granicach terenu inwestycji", o który uzupełniono pkt VI ustaleń decyzji, jest wystarczający.

Dla usunięcia wątpliwości co do dopuszczalnej powierzchni zabudowy nowego budynku zmieniony został projektowany zapis dotyczący współczynnika zabudowy, poprzez uszczegółowienie, że dotyczy on zabudowy istniejącej i projektowanej.

Kolegium stwierdziło ponadto, że kwestie związane z warunkami przeciwpożarowymi oraz wskazaniem konkretnych miejsc dotyczących gromadzenia odpadów stałych, a także kwestie związane z hałasem, emisjami i immisjami rozstrzygane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie nie mogą być rozstrzygane w decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium uznało, że brak jest też jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej do przyjęcia w decyzji o warunkach zabudowy, bądź też poza decyzją, zobowiązań dotyczących wpływu realizacji planowanego przedsięwzięcia na obniżenie wartości ich nieruchomości, jak również kosztów realizacji roszczeń z tym związanych. Koszty realizacji roszczeń ponosi inwestor, zaś ewentualne spory na tym tle rozstrzygane są w drodze powództwa przed sądem powszechnym.

Organ odwoławczy zauważył, że autor analizy był na wizji terenowej w W. 8 lutego 2019 r. w godzinach okołopołudniowych. W celu ustalenia warunków zabudowy nie ma jednak konieczności dokonywania wywiadu z mieszkańcami obszaru, na którym przeprowadzana jest analiza, nie ma też obowiązku sporządzania dokumentacji fotograficznej obiektów budowlanych, a zatem brak fotografii któregoś z obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym nie stanowi wady analizy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. K. i I. K. oraz A. D., domagając się jej uchylenia.

J. K. i I. K. zarzucili naruszenie (art. 7 i art. 77 K.p.a.) uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do jej wyjaśnienia. Ponadto zwrócono uwagę na braki odnośnie do postanowień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy (nie sprecyzowała ile dopuszcza się samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku, wskazanie przez inwestora, że planuje on wykonanie od 6 do 12 lokali uznają za nieprecyzyjne, nie określa ilości planowanych miejsc parkingowych oraz wymagań w zakresie infrastruktury technicznej z tym związanej). Uważają, że przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej nie było konieczne bowiem poprzednia nie została zakwestionowana przez strony postępowania. Ponownie wykonana analiza wprowadza funkcję zabudowy wielorodzinnej dla działki objętej wnioskiem nie wskazując gdzie istnieje taka zabudowa i na jakiej podstawie ustalono istnienie działki o takiej funkcji. Uznano, że zabudowa wielorodzinna w analizowanym obszarze nie występuje, a istnieje tam zabudowa jednorodzinna niska.

Skarżący zakwestionowali wielkość określonej w decyzji powierzchni nowej zabudowy (311 m2). Taki zapis w decyzji umożliwi inwestorowi zabudowanie praktycznie całej działki. Projektowana inwestycja zmieni wymagania w zakresie przepisów pożarowych dla budynków oraz zachowania wymaganej dojazdowej drogi pożarowej do projektowanego budynku co nie zostało uwzględnione w opracowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji nie określono także stałego miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych. Wskazano, że na skutek realizacji inwestycji wartość nieruchomości sąsiednich ulegnie obniżeniu.

Natomiast A. D. zarzuciła w skardze, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jej zdaniem, kluczowy dokument sporządzany w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy jakim jest analiza urbanistyczno-architektoniczna (analiza z 15 marca 2019 r.) został sporządzony w sposób nieprawidłowy oraz zawiera nierzeczywiste wartości. Zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. podniosła, że w toku postępowania analiza urbanistyczna była wykonywana wielokrotnie z uwagi na zawarte w niej błędy merytoryczne. Do analizy wykonanej 29 listopada 2018 nikt nie zgłosił żadnych uwag merytorycznych tym samym wszystkie strony zgodziły się, iż jest ona wykonana poprawnie oraz rzetelnie. Jednakże Kolegium nie uwzględniło tej analizy jako materiału dowodowego, a wykonało swoją opierającą się nie o stwierdzony stan faktyczny, lecz wyłącznie w oparciu o wyliczenia matematyczne. Naruszony został art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu bowiem występowanie w obszarze analizy zabudowy wielorodzinnej jest pozorne a wręcz przypadkowe.

Uchybienie to ma bardzo duży wpływ na wnioski płynące z analizy, gdyż budownictwo wielorodzinne nie występuje w obszarze analizy. Ponadto, w zakresie kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich analiza wykazała, że istniejące budynki mieszkalne mają wysokość do 3 kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe (maksymalnie 10,5 m do kalenicy i 8 m do okapu). Ze względu na charakter sąsiedniej zabudowy, gdzie dominują budynki wolnostojące z kalenicą równoległą do drogi, proponowana we wniosku zabudowa stanowi formę obcą niewystępującą w tej części miasta, a charakterystyczną dla budynków oficyn w zabudowie kamienicowej w centrum miasta.

Dodatkowo ukośne usytuowanie działek względem ulicy wystawi inwestycję na ekspozycję od strony drogi. Ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o takiej wysokości i długości usytuowanej na wspólnej granicy działek. Z tego powodu w sprawie nie można mówić, że kontynuacja zabudowy jest spełniona. Naruszono art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu, ponieważ uzbrojenie terenu jest zdecydowanie niewystarczające do obsługi inwestycji. Ponadto zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję na podstawie analizy wykonanej przez osobę, która nie wykazała się uprawnieniami do wykonania takiej analizy. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bowiem wyznaczenie parametrów w każdym przypadku nastąpiło z zastosowaniem odstępstw, podczas gdy rozporządzenie nakazuje w pierwszej kolejności ustalać wskaźniki zabudowy jako wartości średnie z obszaru analizowanego. Kolegium dopasowywało parametry, stosując niejednorodne kryteria, żeby tylko oczekiwania inwestora zostały spełnione. Analiza jest zatem stronnicza i nie opisuje istniejącej rzeczywistości.

Zdaniem skarżącej, organ niewłaściwie zastosował przepisy art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu, uznając przedwcześnie, że dysponuje wystarczającą wiedzą na temat analizy, w tym także w zakresie warunków, o których mowa w powołanych wyżej przepisach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 23 października 2019 r., II SA/Łd 414/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu sporządzenie przez organ odwoławczy nowej analizy i w konsekwencji wydanie decyzji określającej na jej bazie warunki zabudowy dla inwestycji stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W wyniku wniesienia od powyższego wyroku skargi kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 406/20, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi l instancji, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z tezami wyroku Sądu I instancji stwierdzając, że czynności SKO w S. polegały jedynie na uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o analizę.

We wskazaniach dla Sądu I instancji NSA nakazał dokonanie merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności oceny, czy przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza urbanistyczna odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Sąd wyjaśnił, że orzeka w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 406/20 i wskazał w jakich granicach jest nią związany. Związanie dotyczyło konieczności dokonania przez Sąd ponownej merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności oceny, czy przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza urbanistyczna odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), jak i przepisom K.p.a., w tym czy stanowi wiarygodny i przydatny dla potrzeb prowadzonego postępowania środek dowodowy i w zależności od tych ustaleń dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego.

Sąd dokonał oceny analizy z punktu widzenia jej wiarygodności i jej przydatności dla potrzeb prowadzonego postępowania jako środek dowodowy, uznając że analiza ta nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami rozporządzenia.

Sąd zauważył, że organ w analizie dokonał prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, a następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Wątpliwość Sądu budziło jednak spełnienie wymogów dla takowej analizy przewidzianych w szczegółowych przepisach rozporządzenia.

Sąd wskazał, że organ, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, prawidłowo uznał, że w wytyczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa realizująca nie tylko funkcje mieszkaniową jednorodzinną (na co wskazują niezasadnie skarżący), ale także i wielorodzinną (co prawda tylko na jednej nieruchomości – działka nr ew. [...]). Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że fakt niewielkiego metrażu tego budynku wielorodzinnego pozostaje bez wpływu na jego kwalifikację. Wydzielenie bowiem w budynku mieszkalnym powyżej dwóch lokali mieszkalnych skutkuje uznaniem obiektu za budynek mieszkalny wielorodzinny (por. art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane). Istnieniu takiej zabudowy nie przeczą również strony postępowania, które potwierdzają, że budynek położony na ww. działce posiada trzy lokale mieszkalne.

W tej sytuacji Sąd uznał za zgodne z art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowisko organu, iż planowana inwestycja budowa budynku wielorodzinnego mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, tj. stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Sąd zgodził się z organem, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić oraz że nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być bowiem sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić.

Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym.

Sąd uchybienia przepisom prawa, które miały wpływ na wynik sprawy dopatrzył się w kwestii nieprecyzyjnego ustalenia wartości parametrów planowanej inwestycji w zakresie określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu i wysokości kalenicy.

Odnosząc się do kwestii powierzchni zabudowy Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Określenie tego parametru powinno być zatem konkretne i stanowcze, wyrażone jedną konkretną wartością liczbową ("średnią"). Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, przewidujących odstąpienie od wskaźnika średniego. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.

Sąd wskazał, że w treści decyzji jak też w analizie średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni inwestowanych działek został określony na 23,8%. Pomimo to w decyzji wskaźnik ten określono (pkt III 2) decyzji) w przedziale 15,2% do 48,2%, czyli w praktyce dopuszczono maksymalny wskaźnik na poziomie znacznie wyższym, tj. do 48,2% (a więc ponad dwukrotnie więcej niż wartość średnia). Doszło zatem do odstąpienia do zasady określania tego wskaźnika, wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia. W analizie uzasadniając odstępstwo do średniej wskazano jedynie, że organ wyznaczył tzw. widełki w przedziale od 15,2% do 48,2%, czyli od występującej w chwili obecnej na inwestowanych działkach wartości (15,2%) do wartości maksymalnej występującej w granicach terenu inwestycji (48,2%).

Dalej analizujący stwierdził, że tak wyznaczony wskaźnik nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta i stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania oraz ładu przestrzennego działek sąsiednich. Ponadto - jak stwierdzono w analizie - przedział ten mieści się w przedziale wartości zastanych na obszarze analizowanym, a także w całości uwzględnia wniosek inwestora.

Sąd zauważył, że dopuszczalne jest inne wyznaczenie tego wskaźnika (tak stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia), jednakże powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w powoływanym rozporządzeniu muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13). Tego wymogu nie spełniają ogólnikowe stwierdzenia "że tak wyznaczony wskaźnik nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta", czy też, że "stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania oraz ładu przestrzennego działek sąsiednich". Jeżeli analizujący powołuje się na pojęcie "ładu przestrzennego miasta", to winien szczegółowo wskazać, co ma na myśli, a ponadto wskazać jakie konkretne prawidłowości w obrębie owej zróżnicowanej zabudowy pozwalają na przyjęcie takiej a nie innej wielkości wskaźnika zabudowy odbiegającej od średniej.

Argumentami na rzecz takiego a nie innego ustalenia wskaźnika w sposób odbiegający od ustalonej średniej nie mogą być wskazane powyżej bliżej nieokreślone, subiektywne, ocenne stwierdzenia. Jeżeli analizujący powołuje się - jak w tym przypadku - na "ład przestrzenny miasta", to winien przedstawić logiczne rozumowanie na rzecz tezy, że wykorzystanie terenu (tj. jego zabudowa) powinno polegać na zabudowie do 48,2% inwestowanych działek, a nie 23,8% działek (czyli średniej dla analizowanego obszaru). Musi przy tym uwzględnić, że w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. W przedstawianym rozumowaniu analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości (dlaczego 48,2% a nie np. 35% czy 40% - z czego to wynika).

Odnośnie do parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), Sąd zauważył, że z analizy nie wynika jak przebiega górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich (w tym na jakiej wysokości) - co zgodnie z § 7 ust. 1 winno być podstawą wyznaczania wskazanego parametru dla planowanej zabudowy. W analizie wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków w całym obszarze analizowanym kształtuje się od 3 do 10,5 metrów. Dalej w analizie podano, że wartość tego parametru, według inwestora, ma wynieść do 9,5 m. Skoro, jak wskazano w analizie, wartość ta nie pokrywa się z wartością średnią w analizowanym obszarze (7 m), a także mając na uwadze fakt, że inwestor nie określił tego parametru w sposób precyzyjny "do 9,5 m", to ustalenie tego parametru winno nastąpić "odpowiednio do wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w granicach obszaru objętego analizą".

Jak dalej stwierdzono w analizie ustalenie to przyjęto w formie widełek - od 7 m do 10,5 m. Powyższe ustalenie - w ocenie organu - "mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą urbanistyczną oraz nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tej części miasta. Ustalenie to uwzględnia również wniosek inwestora".

W ocenie Sądu, okoliczność, że wyznaczona wysokość (zgodna z wnioskiem inwestora) jest odpowiednia, albowiem "mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą urbanistyczną oraz nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tej części miasta", podobnie jak w przypadku wcześniej omawianego parametru jest bardzo ogólnikowa, nie nawiązuje do dających się ustalić cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy na analizowanym obszarze. Sąd uznał, że analizujący nie podjął się w ogóle trudu przeanalizowania cech zabudowy. Według Sądu, przeczą temu użyte ogólnikowe i niezrozumiałe określenia: o jakim bowiem "przedziale wielkości zastanych" mowa?, co oznacza w praktyce stwierdzenie, że "nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tej części miasta"?, jakie to konkretnie cechy miejsca, w którym znajduje się teren planowanej inwestycji sprawiają, że odpowiednia jest wskazana przez inwestora wysokość do 9,5 m?, czy to są jakieś cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (a takich cech wymaga prawodawca)?, jakie to cechy?, jakie cechy architektoniczne czy urbanistyczne zabudowy są charakterystyczne dla tego ładu przestrzennego miasta, na który to powołuje się autor analizy"?

Sąd podzielił zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia. Przepis ten wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę parametru występującego "na obszarze analizowanym". Lakoniczne stwierdzenie przez organ, że parametr ów wyznaczono odpowiednio do geometrii dachów budynków mieszkalnych występujących na obszarze objętym analizą urbanistyczną, w związku z czym dla planowanej inwestycji ustalono dach spadowy o kącie nachylenia od 5° do 45° i wysokości kalenicy od 5 m do 11 m, Sąd uznał za niewystarczające. Ustawodawca nakazał ustalanie owego parametru "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", ale według Sądu nie należy wprawdzie wykluczyć możliwości ustalenia tegoż parametru wyłącznie na podstawie budynków o jednej z występujących w obszarze analizowanym funkcji jako prawidłowe, tym niemniej musi to być poprzedzone wskazaniem, jakie prawidłowości występujące na całym obszarze analizowanym, związane z analizowanym parametrem, nakazują powiązać geometrię dachu z funkcją budynku.

Może to być np. wynikające z analizy stwierdzenie, że prawidłowością na obszarze analizowanym jest, iż wszystkie budynki funkcji mieszkaniowej mają dachy dwuspadowe, a wszystkie budynki o funkcji gospodarczej - płaskie.

W ocenie Sądu, treść akt sprawy, w szczególności treść analizy nie pozwalała także na ocenę, czy wskazana w decyzji geometria dachów budynków (odmienna w przypadku budynków mieszkalnych oraz budynków gospodarczych i usługowych) została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W szczególności czy w obszarze analizowanym występuje takie właśnie zróżnicowanie geometrii dachu w zależności od funkcji budynku. Niewątpliwie, geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy.

Sąd stwierdził, że określając wysokość kalenicy organ winien dokonać tego w sposób jednoznaczny. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy działek sąsiednich. Jeżeli wysokość ta, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym (ust. 3). Z kolei według § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji obie wielkości, a więc górna krawędź elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy zostały określone przez wskazanie widełek o dużej rozpiętości.

W przypadku kalenicy, jak wskazał organ wartości te mogą wynosić od 5 m do 11 m. W ocenie Sądu, te wartości są zbyt szerokie, pozostawiając inwestorowi szerokie pole do regulacji faktyczną wysokością kalenicy. Kierowanie się planowaną przez inwestora wysokością budynku określoną we wniosku nie zastępuje precyzyjnego określenia tych wskaźników przez organ i nie gwarantuje, że inwestor zrealizuje projekt odpowiadający wskaźnikowi ocenionemu jako prawidłowy przez organ.

Mając na uwadze wskazane wyżej wadliwości w wyznaczeniu parametrów: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenicy Sąd uznał, że zostały naruszone wymogi § 5, 7 i 8 rozporządzenia, co skutkowało uznaniem, że doszło do takiego naruszenia przepisów które mogły mieć (w odniesieniu do analizy stanu faktycznego zabudowy w obszarze analizowanym) wpływ na wynik postępowania. Według Sądu brak powyższych, precyzyjnych ustaleń stanowił także naruszenie wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez inne ustalenie ww. wskaźników dla poszczególnych budynków jak też nieprawidłowe ustalenie średniej wielkości ww. wskaźników dla obszaru analizowanego.

Jednocześnie Sąd nie zaprzeczył uprawnieniu organu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Wszak takie uprawnienie wynika wprost z przepisów rozporządzenia. Sąd podkreślił, że w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być jednak umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego.

Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen.

Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Kr 889/17).

Sąd uznał, że ustalenia dla nowej zabudowy w formie odstępstw od średnich wartości dotychczas nie zostały wystarczająco umotywowane z uwagi na niespójne wyniki analizy urbanistycznej, co wykazał w uzasadnieniu. W świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika.

Sąd zauważył, że samo wykazanie, że podana liczba określająca wielkość konkretnych parametrów znajduje się w przedziale liczb określających te wielkości na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym - nie dowodzi, że istnieje jakaś prawidłowość w zagospodarowaniu terenu. Dowodzi to jedynie tego, że ustalona liczba nie wychodzi poza zakres danego zbioru liczb.

Odnośnie do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Stwierdził, że ocena uciążliwości projektowanego zamierzenia nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. O ile dane przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane jako negatywnie oddziałujące na środowisko, organ nie ma podstaw do badania jego oddziaływania na różne elementy środowiska. Organ nie ma też obowiązku prowadzenia wizji w terenie ani kwestionowania uzgodnień z właściwymi organami.

Sąd wyjaśnił, że wszelkie kwestie dotyczące dokładnych danych przyszłej budowy obiektu będą przedstawione na etapie pozwolenia na budowę, zatem wyrażone przez skarżących oczekiwania na obecnym etapie procesu realizacyjnego, są przedwczesne. Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących wadliwego sposobu określenia ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji i braku określenia stałego miejsca do gromadzenia odpadów. Sąd podniósł, że żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku ustalenia na etapie warunków zabudowy minimalnej liczby miejsc postojowych, tak jak wskazuje się to w zarzutach skargi. Kwestia miejsc postojowych dla samochodów osobowych uregulowana jest § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), który to akt prawny znajduje zastosowanie i konkretyzację na dalszym etapie procesu inwestycyjnego związanego z ubieganiem się o pozwolenie na budowę.

Na etapie sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę zostaną też rozważone szczegółowe kwestie dotyczące odprowadzenia ścieków i wód opadowych. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) autor projektu będzie zobowiązany do zamieszczenia w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki m.in. układu sieci i instalacji uzbrojenia terenu, z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz określenia sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych.

W ocenie Sądu nie zasługiwały także na uznanie zarzuty dotyczące kwestii ewentualnej utraty wartości nieruchomości skarżących. Obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości badania takiej okoliczności w toku postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Organy administracji nie miały żadnych podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących w tej materii.

Odnosząc się do zarzutu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję na podstawie analizy urbanistycznej wykonanej przez osobę, która nie wykazała się uprawnieniami do wykonania takiej analizy, Sąd zauważył, że ustawodawca, zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu, powierzył zadanie sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje, określone w ww. ustawie. Faktycznie w aktach administracyjnych sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt posiadania odpowiednich uprawnień przez osobę, która sporządziła analizę urbanistyczną.

Sąd wskazał, że przedkładając odpowiedź na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przedłożyło jednak dokumenty potwierdzające stosowne uprawnienia dla M. G. - autorki analizy. Wynika z nich bezspornie, że autorka analizy ukończyła studia wyższe na kierunku gospodarka przestrzenna, a ponadto ukończyła studia podyplomowe w zakresie urbanistyki i planowania przestrzennego. Spełnia zatem wymagania określone przepisami art. 5 pkt 4 w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie w procedurze uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy doszło do sytuacji, kiedy zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowała ta sama osoba. Taka praktyka według Sądu zasługuje na dezaprobatę bowiem kontrola analizy urbanistycznej dokonywana przez organ może być nieprawidłowa w sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba {jako przygotowująca projekt decyzji), gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 1 marca 2018 r., IV SA/Po 1147/17). W konsekwencji pomija się wówczas etap kontroli sporządzenia analizy, a nie takie było przecież założenie ustawodawcy, skoro dokonał rozdzielenia czynności sporządzenia analizy i przygotowania projektu decyzji.

Sąd podkreślił wagę weryfikacji prawidłowego sporządzenia analizy urbanistycznej, której treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w konsekwencji pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, powinna być oceniona przez organ, jak każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie co do takiej oceny można mieć uzasadnione wątpliwości, skoro zarówno analizę, jak i projekt decyzji (która co do zasady jest zbieżna z faktycznie wydaną później właściwą decyzją) sporządziła ta sama osoba. Sąd uznał, że w praktyce takiej oceny zatem zabrakło.

Sąd krytycznie odniósł się do ww. rozwiązania i wyraźnie zaakcentował, że przygotowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno mieć miejsce przez osobę, o odpowiednich kompetencjach, która dokona jednocześnie zbadania poprawności sporządzonej wcześniej przez inny podmiot analizy urbanistycznej. Tylko spełnienie ww. wymogów pozwoli na rzetelne przeprowadzenie procedury wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

W ramach wskazań odnośnie dalszego postępowania Sąd zalecił aby organ rozstrzygając wniosek określił parametry wielkości powierzchni planowanej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenicy, po szczegółowym rozważeniu przesłanek określonych w przepisach rozporządzenia oraz prawidłowym sporządzeniu analizy urbanistycznej, w odniesieniu do konkretnej treści opisu i ustalenia konkretnych wartości poszczególnych parametrów analizy urbanistycznej, sporządzonej zgodnie z powyższym stanowiskiem Sądu. Wyniki analizy winny zostać przedstawione w sposób spójny i logiczny i uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nastąpiło nie zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia,
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nastąpiło niezgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia,
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że określenie geometrii dachu nastąpiło niezgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia,
4. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p." i § 3 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że analiza urbanistyczna nie może być sporządzona przez tę samą osobę, która następnie przygotowuje projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano na naruszenie:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 141 § 4. P.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji mimo niewykazania, że uchylenie tej decyzji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy,
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego uznania, że nastąpiło nieprawidłowe wyznaczenie parametrów nowej zabudowy, tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, podczas gdy parametry te zostały wyznaczone w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami rozporządzenia,
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn., zm.), poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego uznania, że miało miejsce nieprawidłowe ustalenie średniej wielkości ww. wskaźników dla obszaru analizowanego,
4. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego uznania, że doszło do naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, co mogło mieć wypływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący,
5. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego uznania, że doszło do naruszenia powołanego przepisu K.p.a. na skutek tego, że w niniejszej sprawie zarówno analiza urbanistyczna, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez tę samą osobę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie wniesionych skarg I. K., J. K. i A. D. poprzez ich oddalenie jako bezzasadnych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Ponadto skarżący kasacyjnie wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie podziela oceny zaprezentowanej przez Sąd I instancji.

Wskazano, że zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję organu odwoławczego może uchylić również decyzję organu pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że może to nastąpić w sposób dowolny, tj. bez wykazania, stosownie do treści przytoczonego przepisu, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Sąd uchylił również decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, do czego niewątpliwie w świetle postanowień art. 135 P.p.s.a. miał prawo. Skarżący kasacyjnie uważa, że uzasadnienie wyroku w części obejmującej rozważania Sądu nie pozwala jednak na poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując takie właśnie rozstrzygnięcie, bowiem rozważania te odnoszą się wyłącznie do decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W konsekwencji, w przypadku zastosowania środków przewidzianych w art. 135 P.p.s.a. sąd jest zobowiązany do powołania tego przepisu w uzasadnieniu wyroku, jak również do wyjaśnienia przyczyn jego zastosowania. W niniejszej sprawie ani jeden, ani drugi obowiązek nie został przez Sąd zrealizowany, co stanowi naruszenie wymienionych przepisów P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z lektury uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że Sąd powiązał przypisywane organowi naruszenie § 5, 7 i 8 rozporządzenia z naruszeniem z art 7, art. 77 § 1 K.p.a. i wynikającego z nich obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd myli sferę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, na którą składa się m.in. analiza urbanistyczna, ze sferą subsumcji przepisów prawa, która obejmuje ustalenie parametrów i wskaźników nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym, zgodnie z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia przez funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Analiza urbanistyczna jest zatem sporządzanym przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy opisem obszaru analizowanego w zakresie występujących na nim funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie ustaleń analizy urbanistycznej sporządzane są wyniki analizy, które następnie stanowią podstawę ustalenia wymagań nowej zabudowy (bądź podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy). Wobec tego nawet nieprawidłowe (co oczywiście w przekonaniu skarżącego kasacyjnie nie miało miejsca) ustalenie parametrów nowej zabudowy w decyzji nie oznacza per se, że miało również miejsce nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Opis obszaru analizowanego wymagany przez § 3 rozporządzenia, jaki został sporządzony w niniejszej sprawie jest rzetelny, szczegółowy i wyczerpujący. Analiza urbanistyczna jest kompletna z punktu widzenia wymagań rozporządzenia - wszystkie nieruchomości położone na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym zostały wzięte pod uwagę, ustalono występujące na nich funkcje zabudowy oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wobec tego nie ma również uzasadnienia zarzut Sądu, że doszło do nieprawidłowego ustalenia średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Wszystkie średnie przyjęte w ustaleniach analizy wynikają z wyliczeń zamieszczonych w tabeli z opisem poszczególnych nieruchomości załączonej do analizy i zostały obliczone poprawnie. Przypisanie organowi administracji naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego jest zatem nietrafne.

Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że analiza urbanistyczna jest przeprowadzana przez organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z powołanych przepisów nie wynika zatem, jak twierdzi Sąd, że osoba, która opracowuje projekt decyzji nie może być tą samą osoba, która sporządziła analizę urbanistyczną. Z przepisów tych wynika jedynie, że osoba, która opracowuje projekt decyzji winna mieć odpowiednie kwalifikacje zawodowe. W praktyce organów administracji (niekwestionowanej w orzecznictwie sądowym) przyjęto, że ta sama osoba sporządza analizę urbanistyczną oraz przygotowuje projekt decyzji, co jest rozwiązaniem racjonalnym, gdyż oznacza, że analiza urbanistyczna, która jest opracowaniem odwołującym się do pojęć specjalistycznych, będzie sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe, jak i uzasadnionym zasadami ekonomiki procesowej, a w szczególności wynikającą z art. 12 § 1 K.p.a. zasadą prostoty postępowania, nakazującą organom administracji po-sługiwaniem się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

Ani z przepisów K.p.a., ani z przepisów u.p.z.p., ani też z przepisów rozporządzenia nie wynikają żadne normy, które nakazywałyby w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy dokonywania "weryfikacji", czy też "zatwierdzenia" analizy urbanistycznej przez osobę opracowującą projekt decyzji o warunkach zabudowy, ani też przez kogokolwiek innego. Ostatecznie bowiem zarówno za ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, w tym w ramach analizy urbanistycznej, jak i za treść decyzji odpowiada organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Z art. 80 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Taka ocena została przez organ administracji w niniejszej sprawie dokonana, a przyjęcie przez organ ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej oznacza tylko tyle, że organ zaaprobował je oraz uznał za własne.

Dlatego zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. należy uznać za nietrafny. Decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie wydaje ani autor analizy urbanistycznej, ani autor projektu decyzji o warunkach zabudowy (niezależnie od tego kto nim jest), tylko właściwy w sprawie organ administracji i to do tego organu należy dokonanie w sprawie oceny dowodów i ustaleń faktycznych, a następnie ich subsumcja (poprzedzona ustaleniem treści mających zastosowanie w sprawie norm prawnych). Zlecenie w niniejszej sprawie przeprowadzenia analizy urbanistycznej oraz opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy tej samej osobie nie oznacza zatem uchybienia jakimkolwiek przepisom obowiązującego prawa.

Jak wynika z § 1 rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy;

1. 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
2. 3) szerokości elewacji frontowej;
3. 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
4. 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Dla poszczególnych parametrów i wskaźników nowej zabudowy w ramach poszczególnych przepisów § 4-7 prawodawca przewidział podstawowy sposób ich ustalenia oraz sposób uzupełniający, poprzez odwołanie się do wyników analizy urbanistycznej. Zdaniem Sądu, uzasadnienie jakie zostało przedstawione przez organ administracji dla zastosowania odstępstw w przypadku ustalenia współczynnika zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest ogólnikowe i niewystarczające. Z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. W analizie urbanistycznej precyzyjnie zostały opisane zastane na obszarze analizowanym funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do każdej nieruchomości położonej na tym obszarze. Jeżeli chodzi o współczynnik zabudowy, to został on przyjęty w przedziale od 15,2% (czyli wskaźnika obecnie występującego zainwestowania terenu inwestycji) do 48,2% (czyli wskaźnika maksymalnego występującego na obszarze analizowanym).

Jak słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Jednocześnie jednak Sąd nie zwrócił uwagi, że zgodnie z tym przepisem ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie (...) intensywności wykorzystania terenu". Prawodawca preferuje ustalanie warunków zabudowy na podstawie uśrednionych parametrów z obszaru analizowanego, co wynika z przepisów rozporządzenia, ale o zasadzie wynikającej z przepisów ustawy, w myśl której, podstawą ustalenia warunków zabudowy mogą być cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jednej działki położonej na obszarze analizowanym.

Istotnie, w niniejszej sprawie ustalono górny próg wskaźnika zabudowy na poziome maksymalnego wskaźnika z obszaru analizowanego, ale wszak jest to parametr występujący na obszarze analizowanym, zatem odwołanie się do niego, jest dopuszczalne i zgodne wprost z zasadą dobrego sąsiedztwa (chociaż nastąpiło w ramach odstępstwa od ustalenia wskaźnika na poziomie średniej). W tym należy odwołać się do ustaleń analizy urbanistycznej i zwrócić uwagę, że wskaźnik zabudowy jest na obszarze analizowanym bardzo zróżnicowany, a nieruchomości, która miałaby wskaźnik zabudowy równy średniej z obszaru analizowanego nie ma.

Podobnie ma się rzecz jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W analizie urbanistycznej wyraźnie zostało wskazane dlaczego przyjęto takie, a nie inne rozwiązanie, tj. ustalono wartość tego parametru w przedziale od 7 m do 10,5 m w nawiązaniu do wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w granicach obszaru objętego analizą urbanistyczną (budynki o innej funkcji jako znacznie niższe od mieszkalnych pominięto). W kontekście "uśredniania parametrów" że budynku o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiadającej średniej na obszarze analizowanym nie ma, natomiast budynków o wysokości przewyższającą średnią jest kilka.

W przypadku geometrii dachu została ona ustalona w sposób wprost określony w § 8 rozporządzenia, tj. odpowiednio geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Z całokształtu regulacji ustawowej w omawianym zakresie, a więc ustalania dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy geometrii dachu dla nowej zabudowy wydaje się, iż właściwy byłby pogląd, że chodzi w ogóle o analizę urbanistyczną tego elementu występującego na obszarze analizowanym i zaproponowanie we wnioskach wynikających z tej analizy takie rozwiązanie, które dałoby się pogodzić z zapewnieniem ładu przestrzennego, jak też maksymalnie uwzględniałoby przedstawiony we wniosku inwestora jego zamiar inwestycyjny.

Należy pamiętać, że użycie określenia "odpowiednio" oznacza w orzecznictwie i w doktrynie, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami" (por. A. Plucińska-Filipowicz [w:] Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, Sopot 2011, § 8). Zgodnie z tymi słusznymi postulatami w analizie urbanistycznej została w sposób dokładny opisana geometria dachów na obszarze analizowanym, a po stwierdzeniu, że rozwiązania zaproponowane przez inwestora nie odbiegają od geometrii dachów budynków mieszkalnych na obszarze analizowanym, do decyzji przyjęto zakres parametrów występujących na obszarze analizowanym. Było to działanie zgodnie z wymaganiami wynikającymi z § 8 rozporządzenia.

Analizując treść zarzutów postawionych przez Sąd w kontekście przypisanego organowi administracji naruszenia § 8 rozporządzenia, ale także w kontekście parametrów wyżej omówionych, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób oprzeć się wrażaniu, że Sąd swoje zarzuty formułował wyłącznie w oparciu o część tekstową analizy urbanistycznej pomijając zupełnie załączoną do niej tabelę, w której szczegółowo zostały wskazane parametry i wskaźniki urbanistyczne cechujące zabudowę występującą na obszarze objętym analizą. W tabeli tej znajduje się kolumna opisana jako "geometria dachu" i w odniesieniu do każdego budynku (w zależności od jego funkcji) odrębnie zostały opisane wszystkie składające się na geometrię dachu cechy (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Nietrafny jest zatem zarzut, że "treść akt sprawy, w szczególności treść analizy nie pozwala także na ocenę, czy wskazana w decyzji geometria dachów budynków (odmienna w przypadku budynków mieszkalnych oraz budynków gospodarczych i usługowych) została ustalona odpowiednio do geometrii da-chów występujących na obszarze analizowanym.

W szczególności czy w obszarze analizowanym występuje takie właśnie zróżnicowanie geometrii dachu w zależności od funkcji budynku". Zapoznanie się z odpowiednią kolumną tabeli załączonej do analizy urbanistycznej prowadzić musi bowiem do wniosku, że zachodzi zróżnicowanie geometrii dachu w zależności od funkcji budynku i, jak wyżej wspomniano, zróżnicowanie to zostało wzięte pod uwagę, przy ustalaniu geometrii dachu "odpowiednio" do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wszystkie zakwestionowane przez Sąd wskaźniki i parametry zostały określone w oparciu o cechy zabudowy występującej na obszarze analizowanym, w żadnym z kwestionowanych przypadków nie doszło do ustalenia wskaźników wykraczających poza wielkości zastane na obszarze objętym analizą, zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalenie wskaźników i parametrów z uwzględnieniem rozwiązań zaproponowanych przez inwestora nie oznacza, że miało miejsce dostosowywanie decyzji do zamierzeń inwestora. Twierdzenie takie jest nieuprawione w sytuacji, kiedy każdy z przyjętych w decyzji parametrów ma swoje odzwierciedlenie w cechach zabudowy występującej na obszarze analizowanym, co jest w pełni zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie sądów wielokrotnie podkreślano, że ratio legis przepisów składających się na zasadę dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia uprawnień właścicielskich inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. posiada usprawiedliwione podstawy.

Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., NSA rozpoznając postawione zarzuty w pierwszej kolejności rozpatrzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania albowiem tylko przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy można uznać za prawidłowe a następnie ocenić czy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego.

Przystępując zatem do oceny zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że Sąd I instancji naruszył art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem uchylając zaskarżoną decyzję, uchylił także decyzję organu I instancji przy czym nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, że takie załatwienie sprawy jest niezbędne do jej końcowego załatwienia. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz W. decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując, że nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji w zakresie parametrów architektonicznych. Skoro Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku uznał za wadliwą i uchylił decyzję SKO w S., którą uchylono decyzję Burmistrza i rozpoznając merytorycznie sprawę ustalono warunki zabudowy, to uchylanie w wyroku kolejny raz decyzji organu I instancji było zbędne. Decyzja ta już została uchylona przez Kolegium.

Ponadto Sąd I instancji, jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ, w uzasadnieniu wyroku nie podał podstawy prawnej (np. art. 135 P.p.s.a.) takiego rozstrzygnięcia a przede wszystkim nie wskazał jakichkolwiek powodów, dla których takie rozstrzygnięcie jest niezbędne do końcowego załatwienia tej sprawy. W treści uzasadnienia wyroku nie ma żadnych twierdzeń Sądu, które wskazywałyby potrzebę uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd w wywodach odnosi się wyłącznie do wadliwości zaskarżonej decyzji a w szczególności do wadliwości ustaleń tej decyzji wynikających z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej na polecenie organu odwoławczego.

Wobec tego rozstrzygnięcie wyroku wskazujące na uchylenie decyzji organu I instancji nie miało podstaw, a przynamniej podstawy takie nie zostały przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Tym samym uznać należy, że Sąd I instancji naruszył art. 135 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem w przeciwnym wypadku rozstrzygnięcie tej treści nie znalazłoby się w sentencji wyroku.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy. W zakresie ustaleń wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dokumentem podstawowym jak wskazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie) jest sporządzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta przedstawia istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę i zagospodarowanie terenu pod kątem jego funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Osoba uprawniona do jej sporządzenia dokonuje opisu funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania rzeczywiście występujących w obszarze analizowanym.

Na podstawie tego sporządzane są wyniki analizy, które organ bierze pod uwagę ustalając w decyzji wymagania dla nowej zabudowy lub odmawiając takiego ustalenia. O wadliwości ustaleń stanu faktycznego można zatem mówić kiedy przyjęte w analizie dane są nieprawidłowe, niezgodne z rzeczywistym stanem w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Analiza wskazuje w sposób szczegółowy i wyczerpujący funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na poszczególnych działkach wchodzących w obszar analizowany wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Przedstawia to tabela, w której przejrzyście przedstawiono ww. dane. Uczyniono to w sposób rzetelny. W części tekstowej analizy znalazł się syntetyczny opis funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu a także odniesienia do wymogów z art. 61 ust. 2 – 5 tej ustawy.

Z danych analizy przedstawionych w podsumowaniu tabeli wynika prawidłowe pod względem matematycznym wyliczenie średnich wartości danego parametru. Zatem zarzut Sądu odnośnie do ustaleń faktycznych organu przyjętych w analizie polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego jest niezasadny a zatem nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Zdaniem NSA, przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry nowej zabudowy nie zostały wyznaczone nieprawidłowo. Sąd domaga się precyzyjnego określenia tych parametrów a w przypadku ustalania parametru na drodze dopuszczonego przepisami rozporządzenia wyjątku wskazuje na konieczność uzasadnienia w decyzji, że przyjęta wartość wynika z przeprowadzonej analizy.

Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym ustawodawca w myśl ust. 2 tego paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z danych zawartych w analizie urbanistycznej odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu wynika, że na obszarze analizowanym występują działki, na których kształtuje się on w wartościach w przedziale od 7,2% do 48,2%, średnio 23,4%. W analizie wskazano, że powierzchnia zabudowy planowanego budynku wielorodzinnego ma wynieść do 300 m2. Działki przeznaczone pod inwestycję są obecnie zainwestowane w 15,2%. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej będzie stanowić około 47% powierzchni działek objętych wnioskiem, bowiem łączna ich powierzchnia to 942 m2. Zauważono wprost, że wartość ta znacząco przekracza wartość średnią dla całego obszaru a w związku z tym każda inna wartość niż średnia, ale mieszcząca się w przedziale wartości zastanych na danym obszarze jest dopuszczalna o ile nie wpłynie na ład przestrzenny tego obszaru. Z powyższego wynika, że o ile przyjęta wartość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu będzie odpowiadać wartościom istniejącym w obszarze analizowanym, to jest ona dopuszczalna pod warunkiem, że nie naruszy ładu przestrzennego.

W analizie i decyzji przyjęto wartość powierzchni zabudowy poprzez wskazanie widełek w przedziale od 15,2% do 48,2%, uzasadniając, że pierwsza wartość odpowiada wartości istniejącej obecnie na działkach pod inwestycję a druga odpowiada wartości maksymalnej występującej w granicach terenu inwestycji. Podniesiono, że takie określenie przedziału umożliwi realizację inwestycji na objętych wnioskiem działkach o powierzchni od 143 m2 do około 454 m2. Stwierdzono, że przyjęcie takiego przedziału nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta i stanowić będzie kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania oraz ładu przestrzennego działek sąsiednich. Przedział ten mieści się w przedziale wartości zastanych na obszarze analizowanym, a także uwzględnia wniosek inwestora.

W ocenie NSA, określenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu poprzez użycie widełek nie świadczy o zarzucanym przez Sąd braku precyzyjności organu w określeniu tego parametru. Logicznym jest, że skoro planowana jest zabudowa działek już w jakimś stopniu zabudowanej, to należy uwzględnić ten fakt przy wyznaczeniu parametru wielkości powierzchni zabudowy. Tak uczyniono w niniejszej sprawie określając minimalny parametr zabudowy na 15,2% co odpowiada już istniejącej zabudowie. Mając nadto na uwadze wniosek inwestora, w którym wskazuje się na wielkość planowanej zabudowy do 300 m2, organ wziął tę okoliczność pod uwagę i powiększył wskaźnik powierzchni zabudowy proporcjonalnie tak by docelowa inwestycja mogła być zrealizowana. W tym zabiegu mamy do czynienia z uwzględnieniem interesu strony aczkolwiek mógł on zostać ograniczony gdyby nie dało się tego pogodzić z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym.

Takie zagrożenie nie wystąpiło bowiem analiza wskazuje, że powierzchnia zabudowy na działce nr [...] wynosi właśnie 48,2%. Wobec powyższego stwierdzenie, że ład przestrzenny na obszarze analizowanym nie zostanie naruszony jest zgodne z prawdą bowiem zabudowa o takiej intensywności występuje już w tym obszarze. Z analizy oraz zaskarżonej decyzji wynika zatem, że przedstawione zostało logiczne rozumowanie na rzecz tezy, że wykorzystanie terenu powinno podlegać zabudowie powyżej średniej od wartości minimalnej już istniejącej zabudowy do wartości maksymalnej występującej na tym terenie. Wskazanie maksymalnej powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji o wartości 48,2% odpowiada prawidłowościom występującym na obszarze analizowanym a zatem inwestycja ta wpisuje się w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Z analizy wynika jednoznacznie, że na jednej z działek taki wskaźnik zabudowy występuje.

Jeżeli w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie m.in. intensywności wykorzystania terenu, to wynika z tego, że cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jednej działki mogą stanowić podstawę dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Analiza zawiera zatem prawidłowość architektoniczną w zagospodarowaniu, która pozwalała na uczynienie odstępstwa od wartości średniej.

Należy zauważyć, że przyjęcie wartości średniej dla działek inwestora wiązałoby się z powstaniem nowej zabudowy o powierzchni około 78 m2 (942x23,4%-143), która z oczywistych powodów uniemożliwiała powstanie zabudowy wielorodzinnej. Zabudowa zbyt mała także nie realizuje ładu przestrzennego. W tym stanie sprawy, zdaniem NSA, Sąd I instancji niesłusznie uznał, że organ naruszył § 5 ust. 2 rozporządzenia nieuzasadniając w sposób precyzyjny odstępstwa od wartości średniej wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Odnosząc się do parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określanej zgodnie z § 7 rozporządzenia NSA stwierdza, że wbrew stanowisku Sądu I instancji wartość tego wskaźnika została określona przez organ zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia bowiem odpowiada ustaleniom analizy.

Jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z przeprowadzonej analizy wynikało, że na analizowanym terenie budynki mieszkalne mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3 m do 10,5 m, średnio 7 m. Wartość tego parametru według wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma wynieść do 9,5 m. Autor analizy wskazał, że nie pokrywa się to ze średnią i mając na uwadze, że w obszarze analizowanym wysokość obiektów jest zróżnicowana, że we wniosku wartość ta nie została określona precyzyjnie (zapis do 9,5 m), uznano, że określenie wartości tego parametru powinno nastąpić odpowiednio do wysokości budynków mieszkalnych znajdujących się w granicach obszaru objętego analizą urbanistyczną. Zastosowano widełki od 7 m do 10,5 m. Wskazano, że odpowiada to wielkości zastanej w obszarze analizowanym oraz nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta. Uwzględnia również wniosek inwestora.

Wbrew zarzutom Sądu I instancji uzasadnienie ustalenia wielkości parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w postaci widełek od 7 m do 10,5 m, nie narusza przepisu § 7 rozporządzenia. Odstąpienie od wartości średniej wedle ust. 4 tego paragrafu było możliwe o ile wynikało to z analizy. Analiza jednoznacznie wskazuje na zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym a nadto powołuje się na brak precyzji inwestora przy wskazaniu tego wskaźnika. Zatem analiza wskazywała konkretne powody takiego a nie innego sposobu określenia ww. parametru. Stwierdzenie, że określona wartość mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze analizowanym jest zarazem precyzyjne bowiem odnosi się do konkretnych wartości przedstawionych w analizie – patrz tabela. Ustalony zakres od 7 m do 10,5 m mieści się w wartościach tego wskaźnika dla obszaru analizowanego i nie sposób tego kwestionować.

Słuszne jest stwierdzenie, że taka wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie wpłynie na ład przestrzenny tej części miasta W ocenie NSA, taki pogląd jest uzasadniony skoro parametr ten nie będzie wykraczał poza wartości maksymalne (10,5 m) ani nie dopuści zabudowy zbyt niskiej wprowadzając dolny próg na poziomie średniej dla obszaru tj. 7 m.

W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Z przepisu tego wynika, że podstawą do określenia tego wskaźnika są ustalenia odnośnie geometrii dachów z obszaru objętego analizą. Analiza zaś wskazuje jednoznacznie, że geometrię dachów ustalono odpowiednio do geometrii dachów wyłącznie budynków mieszkalnych. Ponadto wskazuje, że na analizowanym terenie budynki mieszkalne mają dachy spadowe (jedno-, dwu- lub wielospadowe) o kącie nachylenia od 5 stopni do 45 stopni, wysokość kalenic od 5 m do 11 m. Kalenice są prostopadłe, równoległe i pod kątem w stosunku do frontu działki. Projektowany budynek zgodnie z wnioskiem ma mieć dach jedno - lub wielospadowy o kącie nachylenia od 5 stopni do 25 stopni i wysokości kalenicy od 5 m do 11 m.

Zgodnie z powyższym, w ocenie NSA, stosownie do ustaleń analizy urbanistycznej organ słusznie dopuścił każdy kierunek kalenicy względem frontu działki bowiem na takie wskazują jej ustalenia odnośnie do obszaru analizowanego. Prawidłowo też ustalono dach spadowy o kącie nachylenia od 5 do 45 stopni i wysokości kalenicy od 5 m do 11 m. Takie wartości wskazuje jednoznacznie przeprowadzona analiza a zatem organ postąpił zgodnie z § 8 rozporządzenia bowiem geometrię dachu określił odnosząc się wprost do ustaleń analizy. Ustalenie takie, zgodnie z użytym przez organ stwierdzeniem, mieści się w przedziale wielkości zastanych w obszarze objętym analizą oraz stanowi kontynuację występującego w analizowanym obszarze ładu przestrzennego oraz uwzględnia w całości wniosek inwestora. Trudno zatem twierdzić, że geometria dachów została ustalona wbrew geometrii występującej na obszarze analizowanym skoro podstawę tych ustaleń stanowiły badania tego wskaźnika w analizie urbanistycznej o czym jednoznacznie świadczą jej zapisy – patrz tabela.

Odniesienie geometrii dachu do budynków mieszkalnych było uzasadnione bowiem wniosek dotyczył budynku o takiej funkcji. Trudno uwzględniać parametry zabudowy usługowej czy gospodarczej skoro funkcją planowanego budynku ma być funkcja mieszkaniowa.

Wskazanie wysokości kalenicy poprzez zastosowanie widełek, w ocenie NSA, a wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie jest naruszeniem § 8 rozporządzenia bowiem przepis ten wskazuje, że należy określić wysokość kalenicy stosownie do dachów w obszarze analizowanym. Wobec zróżnicowania na obszarze analizowanym, które potwierdza analiza, możliwe było zastosowanie przedziału dozwolonej wysokości kalenicy od 5 m do 11 m. Pozostawienie inwestorowi możliwości usytuowania kalenicy według własnych potrzeb lecz we wskazanym przedziale wysokości należy odczytać jako możliwość dostosowania tego parametru tak aby ład przestrzenny został zachowany a inwestycja mogła być zrealizowana zgodnie z warunkami zabudowy i uwzględniając interes strony. Zastosowanie widełek wbrew ocenie Sądu I instancji gwarantuje, że inwestor zrealizuje projekt odpowiadający wskaźnikowi ocenionemu jako prawidłowy. Łatwiej zachować ład przestrzenny kiedy wartości nie są sztywno ustalone.

W związku z powyższym NSA uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2, § 7 ust. 2 i § 8 rozporządzenia i naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i uchylił zaskarżony wyrok.

W ocenie NSA, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., który niezasadnie uznał, że zaskarżona decyzja zasługiwała na uchylenie bowiem doszło do naruszenia powołanego przepisu K.p.a. na skutek tego, że w niniejszej sprawie zarówno analiza urbanistyczna, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez tą samą osobę.

Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materiałem dowodowym w niniejszej sprawie są ustalenia analizy urbanistycznej, która ma wykazać czy w obszarze analizowanym występuje zabudowa, której funkcje i cechy pozwalają na określenie wymogów dla realizacji nowej zabudowy przy zachowaniu istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego.

Podmiotem uprawnionym do przeprowadzenia analizy urbanistycznej jest organ administracji właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy (§ 3 rozporządzenia). Z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu wynika, że sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy powinna sporządzić osoba o wskazanych wyżej kwalifikacjach zawodowych co również należy odnieść do osoby sporządzającej analizę urbanistyczną bowiem stanowi ona dokument podstawowy przy sporządzaniu projektu decyzji. Faktem jest, że w aktach administracyjnych sprawy zabrakło dokumentów potwierdzających uprawnienia M. G. do sporządzenia analizy urbanistycznej jednak na etapie w odpowiedzi na skargę Kolegium przedstawiło stosowne dokumenty tj. ukończenie studiów wyższych na kierunku gospodarka przestrzenna, ukończenie studiów podyplomowych w zakresie planistyki i zagospodarowania przestrzennego, co spełnia wymogi z art. 5 pkt 4 w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu.

O ile przepisy ustawy o planowaniu i rozporządzenia wskazują wprost, że analizę urbanistyczną i projekt decyzji ma sporządzić organ administracji powierzając to osobie posiadającej określone w ustawie kwalifikacje zawodowe to z przepisów tych nie wynika w jakikolwiek sposób by dokumenty te miały sporządzić inne osoby. Analiza urbanistyczna jest dokumentem specjalistycznym zatem powinna go sporządzić osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje z zakresu planowania przestrzennego. Kryteria te spełnia osoba przygotowująca projekt decyzji o warunkach zabudowy zatem racjonalnym rozwiązaniem jest by oba dokumenty przygotowała ta sama osoba. Odpowiednie kwalifikacje autora będą potwierdzeniem wiarygodności i rzetelności takiej dokumentacji a nadto praktyka taka przyczynia się do zachowania zasady ekonomiki procesowej z art. 12 K.p.a.

Słusznie zauważa skarżący kasacyjnie, że z przepisów K.p.a. ani z przepisów ustawy o planowaniu czy też przepisów rozporządzenia nie wynika nakaz dokonywania weryfikacji analizy urbanistycznej przez osobą opracowującą projekt decyzji o warunkach zabudowy lub jakąkolwiek inna osobę. Skoro końcowo za prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych na podstawie analizy urbanistycznej oraz za treść decyzji o warunkach zabudowy odpowiedzialność ponosi ten sam organ administracji, to do niego należy ostateczna ocena czy w sprawie zgromadził taki materiał dowodowy, który pozwala mu na przyjęcie, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wykazane w sposób wiarygodny i można uznać je za udowodnione. Nie ma zatem znaczenia czy materiał dowodowy dla ustaleń faktycznych w sprawie sporządziła ta sama osoba czy odrębne osoby. W obu przypadkach to wyłącznie organ ma ocenić czy dana okoliczność została wystarczająco udowodniona i pozwala na rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że analiza jest wiarygodna i wystarczająca do wydania decyzji o warunkach zabudowy a zatem nie naruszono art. 80 K.p.a. Wobec powyższego, w ocenie NSA, zarzut Sądu I instancji o naruszeniu art. 80 K.p.a. poprzez sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy przez tę samą osobę jest niezasadny. Zatem zasadny trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze uznać należało za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2, § 7 ust. 2 i § 8 rozporządzenia a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i § 3 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię bowiem wadliwa była ocena Sądu I instancji naruszenia przepisów rozporządzenia oraz przepisów art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu z powodów opisanych wyżej.

Z uwagi na to, że NSA uchylił zaskarżony wyrok w całości uwzględniający skargę koniecznym jest wypowiedzenie się odnośnie do zarzutów skargi wniesionej przez strony.

I tak w ocenie NSA, dokonywanie oceny uciążliwości projektowanego zamierzenia na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma podstaw prawnych. Budowy domu wielorodzinnego nie można zakwalifikować jako przedsięwzięcie negatywnie oddziałujące na środowisko, a tym samym organ nie miał podstaw do badania jego oddziaływania na środowisko.

Nie jest zasadne oczekiwanie stron aby Kolegium w ramach postępowania o wydanie warunków zabudowy prowadziło wizję w terenie czy też kwestionowało uzgodnienia z właściwymi organami. Na tym etapie postępowania taki obowiązek nie wynika z obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że wszelkie kwestie dotyczące dokładnych danych mającej powstać w przyszłości zabudowy będą przedstawione podczas postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Oczekiwania skarżących aby takie dane zostały wyjaśnione już na obecnym etapie są przedwczesne.

Nie można podzielić zarzutów dotyczących wadliwego sposobu określenia ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji i braku określenia stałego miejsca do gromadzenia odpadów bowiem żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku ustalenia na etapie warunków zabudowy minimalnej liczby miejsc postojowych, tak jak wskazuje się to w zarzutach skargi. Podkreślenia wymaga, że kwestia miejsc postojowych dla samochodów osobowych uregulowana jest w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), który to akt prawny znajdzie zastosowanie i konkretyzację na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dodatkowo zauważyć należy, że na etapie sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę rolą organu będzie rozważenie szczegółowo kwestii odprowadzenia ścieków i wód opadowych.

Bezzasadne są też zarzuty skarżących dotyczące kwestii ewentualnej utraty wartości nieruchomości. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości badania takiej okoliczności w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organy administracji nie miały zatem żadnych podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących w tej materii.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.