Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3345/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 24 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi K.G. i Z.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z [...].10.2013 r. W uzasadnieniu organ podał, że kontrolowaną decyzją z [...].10.2013 r. po wszczęciu na wniosek K. i Z.G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...].11.2010 r. nakazującą wykonanie robót budowlanych w terminie do 30.05.2011 r. – niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczo – garażowego na działce nr [...] stanowiącego własność B. i K.S. do stanu zgodnego z prawem, poprzez wymianę 5 szt. krokwi więźby dachowej, skrócenie o 20 cm krokwi od strony granicy działki, zamontowanie rynien i rur spustowych oraz dokonanie remontu nieszczelnego pokrycia dachowego w w/w budynku – odmówił stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji.

Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. 10.06.2010 r. przeprowadził kontrolę w terenie w sprawie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] w P., gm. G., stanowiącej własność K. i B.S. Podczas oględzin ustalono, że ww. obiekt budowlany posiada dwie ściany z kamienia i dwie ściany z bloczków wapienno-piaskowych oraz dach jednospadowy kryty blachą o spadku w kierunku działki sąsiedniej, a wymiary ww. budynku wynoszą 12,40 m x 8,25 m.

Podczas postępowania wyjaśniającego organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przed 01.01.1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, postanowieniem z [...].07.2010 r, na podstawie art. 56 ust 1 i ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229), PINB w K. nałożył na inwestorów B. i K.S., w terminie do 30.10.2010 r., obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego wraz z oceną techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i będącą czynnym członkiem izby inżynierów budownictwa.

W dniu 12.10.2010 r. inwestorzy, zgodnie z zawartymi w ww. postanowieniu wytycznymi, przedłożyli inwentaryzację i ocenę techniczną sporządzoną przez M.C., przynależącego do izby inżynierów i posiadającego uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz projektowania w ograniczonym zakresie w specjalności architektonicznej.

W ww. ocenie technicznej autor stwierdził spękanie muru nad oknem w związku z brakiem wykonania wieńca oraz nieszczelności pokrycia dachowego w wyniku, czego nastąpiło uszkodzenie elementów konstrukcyjnych więźby dachowej. Ponadto stwierdzono duże rozpiętości pomiędzy podporami, co spowodowało nadmierne wygięcie elementów nośnych konstrukcji więźby dachowej. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz zalecenia zawarte w ww. ocenie technicznej, organ powiatowy decyzją z [...].11.2010 r., działając na podstawie art. 40 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r. nałożył na B. i K.S. obowiązek wykonania przy spornym budynku gospodarczo – garażowym robót budowlanych polegających na wymianie 5 sztuk krokwi zaznaczonych na rzucie więźby dachowej pod nadzorem osoby uprawnionej, skróceniu o 20 cm krokwi od strony granicy działki, zamontowaniu rynny i rur spustowych, oraz dokonaniu remontu nieszczelnego pokrycia dachowego.

Powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego utrzymał w mocy Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].01.2011 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 z późn.zm.) – obowiązującej w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego – w sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany przed 01.01.1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy stosować przepisy dotychczasowe.

Jak wynika ustaleń organu pierwszej instancji, samowolna budowa przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego została zakończona w roku 1981, czyli jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, co uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

Wyjaśnił, że ewentualne przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany, jak twierdzą skarżący, w roku 1990 pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż obie daty: 1981 i 1990 r. wskazują na zakończenie budowy przed 01.01.1995 r., czyli pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

W związku z powyższym zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 40 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnego z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ww. ustawy, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu lub w sytuacji wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

We wniosku z 25.10.2013 r. skarżący podnoszą kwestię naruszenia przepisu art. 40 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane w związku wystąpieniem jednej z przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 ww. ustawy, obligującej organ do nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

W związku z powyższym organ wyjaśnił, że przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia należy rozumieć takie naruszenie wymogów Prawa budowlanego z 1974 r., których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie organu - nałożenie przez PINB w K. na B. i K.S. obowiązku skrócenia o 20 cm krokwi od strony granicy działki oraz zamontowania rynien i rur spustowych na przedmiotowym budynku gospodarczo-garażowym, umożliwi prawidłowe odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki.

Zatem nie można zgodzić się ze skarżącymi, aby w omawianej sprawie zachodziło pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, z przyczyn uniemożliwiających doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami.

Mając na uwadze powyższe w ocenie organu nie można stwierdzić, aby decyzja organu wojewódzkiego z [...].01.2011 r., utrzymująca w mocy ww. decyzję organu powiatowego z [...].11.2010 r., była obarczona wadą nieważności wymienioną w przepisie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczącego uprawnień autora przedmiotowej oceny technicznej organ wyjaśnił, że spełniał on powyższe wymagania w dacie wykonywania ww. dokumentu.

Organ wyjaśnił także, iż PINB w K., wydając postanowienie na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nałożył obowiązek wykonania określonych zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, na podstawie ustaleń stanu faktycznego dokonanych podczas oględzin oraz w oparciu o ocenę techniczną wykonaną przez M.C., a nie jak twierdzą skarżący wyłącznie na podstawie zaleceń zawartych w ww. ocenie technicznej.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że decyzja GINB z [...].10.2013 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego WINB z [...].01.2011 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w K. z [...].11.2010 r, nakazującą B. i K.S. wykonanie określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami - odpowiada prawu, wobec czego koniecznym jest utrzymanie jej w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. i Z.G. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie:

1. - art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż ustalenie przeznaczenia terenu, na którym położony jest obiekt budowlany w postaci budynku gospodarczo-garażowego będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być dokonane według przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a nie realizacji samowoli budowlanej, a niezależnie od tego przyjęcie, że ustaleń tych powinien dokonać Powiatowy Inspektor Budowlany w K. jako rozstrzygający sprawę, a wszelkie późniejsze działania, w tym żądanie informacji z Urzędu Gminy G. przez GINB jest spóźnione i wyłączone z jego kompetencji,
2. - art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez wadliwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuprawnione przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowalny nie spowodowałby niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych, i wyłączenie w związku z tym nakazania rozbiórki,
3. - art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane przez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2014 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd meriti wskazał, że podstawą prawną weryfikowanej w nim sprawie decyzji stanowił art. 40 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 (a więc jeśli obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia) – właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Jak wynika z w/w przepisów samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 cyt. ustawy. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie i fakt ten musi być wykazany w sposób nie budzący wątpliwości.

Dalej Sąd meriti wyjaśnił, że decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art.

1. 40. Niewątpliwie taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., II OSK 775/05, Lex nr 194014 i z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1886/08 dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji wskazał przy tym, iż w czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji.

W sytuacji rozpoznawanej sprawy Sąd meriti podzielił ocenę organu, iż weryfikowana decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Co podkreślił Sąd, organ ustalił również, iż teren na którym zrealizowano sporną inwestycję – nie był objęty (w dacie wydania weryfikowanej decyzji) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uznając również iż w warunkach wiejskich dopuszczalna była budowa budynków gospodarczo – garażowych.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż budynek w części znajduje się na ich działce WSA w Warszawie podniósł, iż organ nadzoru budowlanego orzekający w przedmiocie spraw dotyczących samowoli budowlanej – w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie bada czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania. Rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 40 – 42 w/w ustawy nie przesądzają bowiem w prawie własności gruntu i nie mają wpływu na ustalenie tego prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżących K. i Z.G. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez całkowicie dowolne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy fakt taki miał miejsce bowiem rozstrzygnięcie Sądu spowodowało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co powoduje, że rozstrzygnięcia w tej sprawie nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa;

1. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
2. • art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z art. 1974 r. w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co polegało na całkowicie dowolnym przyjęciu, że działanie inwestora musi pozostawać jedynie w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym w dacie wydania orzeczenia w sprawie w sytuacji, gdy sprzeczność ta dotyczy przepisów o planowaniu przestrzennym w dacie budowy a więc w dacie zdarzenia, to jest prowadzenia robót budowlanych;
3. • art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przez jego zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że przedmiot sprawy nie spowodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo spowodował niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych, co winno rzutować nakazaniem rozbiórki przedmiotowego budynku w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt spowodował takie właśnie skutki;
4. • art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy brak było do tego jakichkolwiek podstaw.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. W przypadku jednak sformułowania zarzutu w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., lecz przedstawianego jako skutek naruszeń prawa materialnego, zasadnym jest w pierwszym rzędzie rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, a następnie ich przełożenie na zarzut naruszenia prawa procesowego.

Taki właśnie charakter ma zarzut naruszenia prawa procesowego w niniejszej sprawie, gdyż jego skuteczność jest uzależniona od oceny naruszeń prawa materialnego. Nie mogły zostać zaś one uznane za usprawiedliwione, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, o czym będzie mowa dalej.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy na wstępie, że przedmiotem postępowania objętego kontrolą zaskarżonego wyroku jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] listopada 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...].10.2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2011 r. Ta ostatnia decyzja utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...].11.2010 r. nakazującą wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczo- garażowego na działce nr [...] stanowiącego własność B. i K.S. do stanu zgodnego z prawem.

Podstawę prawną weryfikowanej sprawie decyzji stanowił przepis art. 40 ustawy - Prawo budowalne z 1974 r. Stanowił on, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 (a więc jeśli obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia) – właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Jak widać z treści powyższego przepisu, decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art.

1. 40. Niewątpliwie – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji - taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Stawiając w tym względzie zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r. skarżący kasacyjnie w praktyce nie wyjaśnił, nie podał żadnych argumentów wskazujących na ewentualny fakt naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r. W treści zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu jej autor ograniczył się do prostego przytoczenia treści art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne i stwierdzenia, że naruszenie tego przepisu polegało "na jego zastosowaniu w sprawie i przyjęciu, że przedmiot spraw nie spowodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo spowodował niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych, co winno rzutować nakazaniem rozbiórki przedmiotowego budynku". W żadnej mierze autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakichkolwiek, choćby przykładowych sytuacji, które miały miejsce w realiach niniejszej sprawy lub mogłyby zaistnieć, a które można byłoby przypisać jako okoliczności powodujące niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych spornej inwestycji. Zarówno zatem zarzuty skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnianie wskazują na dużą ogólnikowość stawianych w tym zarzucie tez i całkowity brak poparcia stawianych tez realnymi, rzeczywistymi faktami.

W tym też kontekście przypomnienia wymaga, że określona w art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Nie może przy tym domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, albo wręcz wyręczać stronę skarżącą w prawidłowym ich stawianiu, czy też poszukiwać za nią naruszeń prawa, których mógł dopuścić się Sąd I instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza. Tym bardziej w sytuacji, gdy zarzut, jak to ma miejsce w tym przypadku (zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne) postawiony został jedynie formalnie, bez jakiegokolwiek uzasadniania merytorycznego i jego poparcia faktami.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r., prawidłowo bowiem Sąd I instancji zaaprobował ustalenia organów nadzoru budowlanego, że w okolicznościach niniejszej sprawy winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Okolicznością niesporną jest bowiem, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 r. a zatem - zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe - w niniejszej sprawie będą miały zatem zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Poprzednio obowiązująca ustawa (tak jak i obecna) ustanawiała, w art. 28 ust. 1, zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Niewątpliwie B. i K.S. przed rozpoczęciem robót budowlanych nie uzyskali takiego pozwolenia.

Przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. - jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - stanowiły, że obiekt budowlany (lub jego część) zrealizowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, przez co należy rozumieć również realizację obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegał przymusowej rozbiórce (...), gdy (...) organ stwierdził, że obiekt ten lub jego część:

1. 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodzić się też należy z sądem I instancji, że w czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne (obowiązujące w dacie wydawania decyzji), gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji.

Powyższe zostało jednoznacznie przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w niej, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wywiódł, iż - co do zasady - przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Jedynie w niektórych przypadkach w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach.

Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce.

Zatem stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odnośnie do wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest zgodne z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym we wskazanej uchwale.

W konsekwencji nietrafiony jest także zarzut naruszenia art. 40 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r. poprzez jego zastosowanie w sprawie. Zasadnie bowiem, organy administracji rozstrzygnęły sprawę z zastosowaniem niniejszej regulacji, a Sąd I instancji powyższe zaakceptował w swoim wyroku.

W świetle całokształtu poczynionych rozważań w aspekcie zarzuconych naruszeń przepisów prawa materialnego nie zasługuje – w ocenie NSA - na uwzględnienie także zarzut skargi obejmujący naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać jedynie należy, iż "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi, więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny tzn., gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 s. 743; wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 996/06).

Podkreślić także należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań, wbrew zarzutom i argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo podzielił ocenę organów, że weryfikowana decyzja wydana na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Powiatowy organ nadzoru budowlanego w K. po ustaleniu, iż przedmiotowy budynek gospodarczo – garażowy stanowiący własność B. i K.S. został wybudowany samowolnie przed dniem 01.01.1995 r. zasadnie przeprowadził postępowanie na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nałożył na podstawie art. 56 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budynku wraz z oceną techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia a następnie uznając, iż nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 w/w ustawy wydał decyzje na podstawie art. 40 nakazując skrócenie o 20 cm krokwi od strony granicy działki oraz zamontowania rynien i rur spustowych na budynku, co umożliwi prawidłowe odprowadzenie wód opadowych na terb własnej działki, co spowoduje doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.