Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowalnych oddalił skargę.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) [dalej: Prawo budowalne], art. 104 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej: budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (dz. Nr [...]), nakazał A.G. wykonać roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem polegające na: 1) zlikwidowaniu otworów okiennych w ścianie elewacji wschodniej (od strony działki nr [...] przy [...]);
2) zlikwidowaniu okapu dachu nad ścianą elewacji zachodniej znajdującej się w granicy z działką nr [...] przy [...] i wykonaniu zakończenia dachu w licu ściany znajdującej się w granicy nieruchomości, w terminie do 31 stycznia 2014 r. i przedłożyć 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.
W uzasadnieniu decyzji podano, że w trakcie przeprowadzonej kontroli na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w dniu 14.07.2011 r. stwierdzono wykonanie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z naruszeniem warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Roboty prowadzone były w oparciu o pozwolenie na budowę z [...].12.1999 r. Dokonane odstępstwo, od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, podczas prowadzenia robót, obejmowało m.in.: zwiększenie szerokości i długości obiektu, skrócony został budynek w części garażu, co spowodowało zmianę jego powierzchni zabudowy i kubatury. Lico ściany garażu wykonano w licu ściany parteru czyli zostało cofnięte o 2,28 m. Spowodowało to zmiany w konstrukcji obiektu: wprowadzenie podciągu między pomieszczeniami 03 i 04 w piwnicy, likwidację w tym miejscu ściany konstrukcyjnej, zmiany w układzie fundamentów, częściową likwidację stropu nad garażem.
Od decyzji z [...] września 2013 r. odwołanie wniosła A.G. w części dotyczącej zlikwidowania okapu dachu nad ścianą elewacji zachodniej znajdującej się w granicy z działką nr [...] i wykonaniu zakończenia dachu w licu ściany znajdującej się w granicy nieruchomości. Odwołująca poinformowała, że wraz z mężem kupiła sąsiednią działkę i uzyskała decyzje o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nosi się z zamiarem pobudowania tam budynku i istniejący okap na budynku nieruchomości sąsiedniej, która także jest jej własnością nie będzie w niczym przeszkadzał.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].12.2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje w całości. W uzasadnieniu wskazano, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. przeprowadzona została z odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazano, iż podczas realizacji obiektu lico ściany garażu i piwnicy budynku cofnięto do lica ściany parteru (o 2,28 m) w związku z czym wprowadzono podciąg między pomieszczeniami 03 i 04 w piwnicy, częściowo zlikwidowano strop nad garażem, zmieniono lokalizację wejścia do budynku, zmieniono układ schodów do budynku, zmieniono układ tarasu. Okap w granicy z działką nr [...] został wyprowadzony poza lico ściany, w związku z czym znajduje się on na terenie działki nr [...]. Zmianie uległy także wymiary budynku - jego długość wynosi 1.020 cm zamiast 997 natomiast szerokość 930 zamiast 907 cm, ściany zewnętrzne zostały wykonane z porothermu gr. 38cm, natomiast projekt przewidywał 43 cm.
Organ argumentował, że inwestor dopuścił się odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Odstępstwo polegające na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu (jego kubatury oraz powierzchni zabudowy) należy uznać za istotne. Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budową jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę." W niniejszej sprawie Inwestor takiej decyzji nie uzyskał.
Dalej organ wskazał, odwołując się do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzonego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest nie tylko nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ale także zbadanie, czy nie jest konieczne wykonanie przez niego określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Z ustaleń organów administracji wynikało, że budynek mieszkalny będący przedmiotem niniejszej sprawy jest usytuowany w odległości od 3,27 m do 3,43 m od granicy z działką sąsiednią. Zgodnie natomiast z § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) [dalej: warunki techniczne) budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W tych okolicznościach wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. od strony granicy z działką nr [...] narusza normę określoną w cytowanym wyżej przepisie warunków technicznych. Stan zgodności z prawem w niniejszej sprawie może zatem zostać przywrócony poprzez zlikwidowanie tychże otworów okiennych.
Z akt organu I instancji wynikało także, iż okap dachu nad ścianą elewacji zachodniej (tj. od strony działki nr [...]), znajdującej się na granicy z tą działką częściowo znajduje się poza terenem działki nr [...]. Rozporządzenie zawiera regulacje dotyczące odległości dla obiektów takich jak okapy dachowe i gzymsy. Z analizy § 12 warunków technicznych wynika zatem, iż dopuszczalne jest zbliżenie drugorzędnych elementów budynku (okapów dachowych i gzymsów) do granicy działki, jednakże przepisy nie przewidują możliwości wykonania tychże elementów w granicy (poza sytuacją, gdy sam budynek został wykonany w granicy), ani tym bardziej wykroczenia poza sąsiednią działkę.
Podnoszone przez odwołującą argumenty, że została właścicielką działki sąsiedniej i wystający okap nie będzie jej przeszkadzał w świetle przepisów prawa budowlanego oraz warunków technicznych nie mają znaczenia ponieważ istotny jest sam fakt przekroczenia granicy podczas wykonywania obiektu budowlanego, a nie posiadanie prawa własności do sąsiedniej działki. Z akt sprawy jasno wynika, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwiema odrębnymi działkami budowlanymi, natomiast przepisy jasno wyznaczają odległości jakie powinny dzielić budynki (oraz ich elementy drugorzędne) od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Z powyższego wynika zatem, iż PINB nie miał możliwości pominięcia tej kwestii w zaskarżonej decyzji.
Na powyższą decyzje skargę do sądu złożyła A.G. w części dotyczącej zlikwidowania okapu dachu nad ścianą elewacji zachodniej znajdującej się w granicy z działką nr [...] i wykonaniu zakończenia dachu w licu ściany znajdującej się w granicy nieruchomości. Skarżąca argumentowała, iż w sytuacji gdy jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej nonsensem byłaby likwidacja okapu dachu. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, bo jak stwierdziła nie ma zagrożenia dla osób trzecich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 23 lipca 2014 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd meriti wskazał, że nie można podzielić twierdzeń skarżącej, że nie ma sensu nałożony obowiązek. Po pierwsze, nikt nie kwestionuje możliwości technicznych przeprowadzenia takich prac przy jednoczesnym zachowaniu istniejącej konstrukcji budynku. Okoliczność, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego skarżąca stała się właścicielką odrębnej działki budowlanej nie niweluje prawidłowo ustalonego faktu, że budynek na działce budowlanej nr [...] został pobudowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Granice geodezyjne dwóch odrębnych działek budowlanych mających odrębne księgi wieczyste są jasne i niesporne. Każda z odrębnych działek może być przedmiotem odrębnego zainwestowania budowlanego oraz jest przedmiotem obrotu prawnego. Może być samodzielnie i niezależnie zbywana. Konieczne i celowe jest więc aby każda z tych działek miała w prawidłowy sposób uregulowany sposób jej zainwestowania.
Organ odwoławczy prawidłowo przywołał treść § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to przepis w sposób jasny i wyczerpujący reguluje zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy problem. Zgodnie z tym przepisem odległość od granicy z sąsiednią działka budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 metra od okapu, gzymsu, balkonu, lub daszku na wejściem. Skoro wskazane odległości nie są zachowane konieczne staje się doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że nałożone przez organ nadzoru budowlanego na inwestora obowiązki znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa, które organ zastosował i wyjaśnił w sposób prawidłowy wobec czego skarga musiała zostać przez sąd oddalona.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, iż budynek skarżącej narusza prawa osób trzecich;
§ 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie z pominięciem wykładni celowościowej i systemowej, a także w oderwaniu od ustalonego prawidłowo stanu faktycznego, prowadzącego w konsekwencji do prowadzenia postępowania administracyjnego wbrew intencji ustawodawcy;
art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż w ustalonym stanie faktycznym doszło do naruszenia prawa w postaci uzasadnionych interesów osób trzecich wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 tej ustawy, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż takie osoby w postępowaniu nie występują.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnianiu skargi kasacyjnej skupił się na uzasadnieniu tezy, iż wskazane naruszenia przepisów prawa budowlanego w praktyce nie naruszają interesów osób trzecich, albowiem działka, na którą oddziałuje sporna inwestycja stała się w toku postępowania administracyjnego własnością skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, iż bezspornym w sprawie jest fakt, iż działka skarżącej nr [...] jest działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym i że sporny budynek posadowiony został z naruszeniem warunków udzielonego pozwolenia na budowę, w szczególności z naruszeniem postanowień § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) [dalej: rozporządzenie o warunkach technicznych budynków]. Skarżącej nakazano w związku z tym zlikwidowanie okapu dachu nad ścianą elewacji zachodniej, znajdującej się w granicy z działką nr A. i wykonanie zakończenia dachu w licu ściany. Z akt sprawy wynika także, że skarżąca jest właścicielką działki nr A. i uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego – jednorodzinnego, który ma być zlokalizowany na tej działce.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy wskazane w decyzji organów naruszenia warunków udzielonego pozwolenia na budowę naruszało regulację art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 5 rozporządzenia o warunkach technicznych budynków.
Sąd I instancji, podobnie jak organy nadzoru budowalnego, stosując przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych budynków (w szczególności § 12 ust.
5) odczytały je w sposób stricte literalny i stwierdziły w związku z tym, że budynek skarżącej od strony sąsiadującej z nim działki nr A. został zbudowany niezgodnie z przywołaną regulacją prawną rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem odległość od granicy z sąsiednią działka budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 metra od okapu, gzymsu, balkonu, lub daszku na wejściem. Skoro wskazane odległości w analizowanym przypadku nie są zachowane konieczne było doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie przedmiotowej sprawy przepis § 12 rozporządzenia należy odczytywać nie tylko za pomocą wykładni językowej, ale także z użyciem zasad wykładni celowościowej i systemowej. Dla prawidłowej bowiem oceny spornej sprawy zasadnym jest poczynienie kompleksowej analizy sytuacji prawnej działki nr [...] (na której położona jest sporna nieruchomość) oraz działki nr A., na którą sporna nieruchomość oddziałuje. Co istotne bowiem w sprawie, obie działki są własnością skarżącej, to zaś tworzy specyficzną sytuację prawną, przemawiająca za odrzuceniem zastosowania w sprawie wprost jedynie wykładni językowej wskazanego przepisu § 12 ust. 5 rozporządzenia.
Przypomnieć bowiem należy, iż celem tego przepisu jest to, żeby usytuowanie budynku na działce oraz ustalenie odległości okapu budynku od granicy działki sąsiedniej nie naruszało uzasadnionych interesów osób trzecich. Ta regulacja prawna jest skorelowana z przepisem art. 5 ustawy - Prawo budowlane (w tym z ust. 1 pkt 8 i 9 tego artykułu) i należy ją interpretować za pomocą wykładni systemowej zgodnie z tym przepisem ustawowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przeznaczenie sąsiadującej działki budowlanej, a tym samym istniejący lub też możliwy sposób jej zabudowy, ma w każdym przypadku istotne znaczenie dla oceny, czy planowane usytuowanie budynku na działce budowlanej jest w warunkach określonej sprawy dopuszczalne, ewentualnie, czy usytuowanie na działce już istniejącego budynku można uznać za rażąco sprzeczne z tym przepisem.
Na gruncie przedmiotowej sprawy trudno zaś mówić o jakimkolwiek naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich skoro skarżąca jest równocześnie właścicielką obu działek – działki, na której posadowiony jest sporny budynek (działka nr [...]) i działki, na którą ten budynek oddziałuje (działka nr A.).
Dodatkowo podnieść należy, co ma w sprawie istotne znaczenie, a czego nie wziął pod uwagę Sąd I instancji, że skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego - jednorodzinnego, który ma być zlokalizowany na działce nr A. Nie można więc nie dostrzegać, że skarżąca ma w planach zabudowę sąsiedniej działki i dysponuje decyzją o warunkach zabudowy dla tej działki.
Stąd też za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych budynków.
W konsekwencji zasadny jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowalne. Przepis ten normuje instytucję postepowania naprawczego, w sytuacji naruszenia przez wzniesioną budowlę norm prawnych, w szczególności norm prawa budowlanego. W analizowanej sytuacji, mając na uwadze przeprowadzone wcześniej rozważania dotyczące treści i interpretacji postanowień § 12 ust. 5 rozporządzenia zasadne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, iż wobec ustalenia, iż nie mamy do czynienia z naruszeniem praw osób trzecich przez sporną inwestycję, tym samym zastosowanie w sprawie przepisu art. 51 ustawy – Prawo budowalne nie powinno mieć zastosowania. Nie doszło bowiem w praktyce do naruszenia interesów osób trzecich, co mogłoby być podstawą do uruchomienia trybu postepowania naprawczego z art. 51 ustawy – Prawo budowalne.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy - Prawo budowalne zauważyć należy, iż nie był on w praktyce zastosowany przez Sąd I instancji w jego orzeczeniu. Sąd meriti nie odwoływał się do tej regulacji wprost, nie sposób zatem stawiać Sądowi I instancji zarzutu jego naruszenia.
Niemniej jednak zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, że w realiach niniejszej sprawy można mówić o obrazie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji uwzględni poglądy prawne i uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.