Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 656/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA") oddalił skargę E.O. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku (dalej: "KW PSP") z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu budowlanego w związku z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W. (dalej: "KP PSP"), na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1204, dalej: "u.P.S.P"), zakazał E.O. i J.O. (dalej: "Właściciele") użytkowania budynku mieszkalnego dwurodzinnego, położonego w R. przy ul. W. - jako budynku przeznaczonego do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na całodobowym świadczeniu usług opiekuńczych osobom starszym w wieku 68-88 lat, w tym osobom leżącym, nie potrafiącym się poruszać o własnych siłach. Na podstawie dostarczonej dokumentacji, tj.: decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji i udzielającej pozwolenia na budowę oraz decyzji z [...] grudnia 1998 r. o zmianie decyzji z [...] listopada 1987 r. nakazującej wstrzymanie robót budowlanych poprzez udzielenie zezwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego organ ustalił, że budynek został zrealizowany jako budynek mieszkalny dwurodzinny.
Brak jest decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku. Po przeprowadzeniu oględzin stwierdził, że w budynku tym, o powierzchni użytkowej około 400 m2 i wysokości 10,98 m, firma "A" z siedzibą w G. świadczy całodobowe usługi opiekuńcze dla 17 osób w wieku od 68 do 88 lat, w tym dla 8 osób leżących, nie potrafiących poruszać się o własnych siłach. Firma "A" zatrudnia w budynku 7 pracowników. W związku z tym KP PSP stwierdził, że budynek użytkowany przez ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się zagraża życiu ludzi, gdyż występujące w nim warunki techniczno-budowlane w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, gdyż:
- 1. szerokość najmniejszego spocznika klatki schodowej, która jest jedyną drogą ewakuacyjną dla 17 osób starszych w wieku od 68 do 88 lat, w tym dla 8 osób leżących, nie potrafiących poruszać się o własnych siłach, wynosi - 0,9 m, co jest niezgodne z § 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719; dalej: "rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków"), a także z § 68 ust. 1 i § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych ");
- 2. długość dojścia ewakuacyjnego, tj. długość drogi ewakuacyjnej z najdalej oddalonego pokoju mieszkalnego na II piętrze do wyjścia ewakuacyjnego bezpośrednio na zewnątrz budynku przy jednym dojściu - wynosi 21 m, co jest niezgodne z przepisami § 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków oraz § 256 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
- 3. obudowa ścian korytarzy na parterze, I i II piętrze jest wykonana z drewna - materiału palnego; korytarze te są drogami ewakuacyjnym, zapewniającymi tylko jeden kierunek ewakuacji dla osób starszych o ograniczonej zdolności poruszania się; jest to niezgodne z § 15 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3b i ust. 3 oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, a także z § 241 ust. 1, § 258 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
- 4. z kondygnacji nadziemnych budynku jedyną drogą ewakuacyjną dla 17 osób starszych w wieku od 68 do 88 lat - w tym dla 8 osób leżących, nie potrafiących poruszać się o własnych siłach - stanowi klatka schodowa, która nie jest wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub w urządzenia czy inne rozwiązania techniczno-budowlane zapewniające usuwanie dymu, co jest niezgodne z § 15 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 5 i ust. 3 oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, a także z § 245 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
- 5. w budynku na drogach ewakuacyjnych, tj. korytarzach, klatce schodowej i przedsionku, nie zastosowano awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego; korytarze stanowiące drogę ewakuacyjną oświetlone są wyłącznie światłem sztucznym, co jest niezgodne z § 15 ust. 1 pkt 5, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 6 i ust. 3 oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, a także § 181 ust. 3 pkt 2b i 2c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
- - szerokość drzwi stanowiących wyjście ewakuacyjne z budynku wynosi 0,94 m, co jest niezgodne z § 239 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
- - minimalna szerokość biegu klatki schodowej (drogi ewakuacyjnej) wynosi 1,0 m, co narusza § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W odwołaniu Właściciele podnieśli, że w decyzji nie udowodniono zagrożenia życia, ani bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru. Zakwestionowali również zastosowanie przez organ przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków wskazując, że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym, wzniesionym na podstawie pozwolenia na budowę i posiada pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie stwierdzili, że brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że przedmiotowy budynek należy do kategorii ZL II.
Powołując art. 27 u.P.S.P., art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 736 ze zm., dalej: "u.o.p."), § 16 ust. 2 pkt 2, 3, 5, i 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej w zw. z § 245 pkt 2 i § 256 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, KW PSP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uwzględniając fakt, że w przedmiotowym budynku przebywają (24h/dobę) osoby o ograniczonej zdolności poruszania. Zatem obiekt winien spełniać wymogi, jak dla budynku zaliczonego do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, których przedmiotowy budynek nie spełnia. Zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego potęguje naruszenie przepisów przeciwpożarowych.
W skardze Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego przez bezpodstawne uznanie obiektu za przeznaczony do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się i nieuprawnione stawianie wymogów, jak dla obiektu ZL II.
W odpowiedzi na skargę KW PSP wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił stwierdzając, że stan faktyczny ustalony został w sposób bezsporny. Podzielił też stanowisko organów, że adresatem decyzji są współwłaściciele budynku. Przedmiotowy budynek na skutek prowadzonej w nim działalności, stał się budynkiem zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a utracił przymiot budynku mieszkalnego dwurodzinnego. Zlokalizowane w budynku pokoje służą do pobytu większej ilości osób, niż przewidywała to funkcja budynku wynikająca z zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, budynki przeznaczone i użytkowane jako budynki mieszkalne wraz z budynkami zamieszkania zbiorowego oraz budynkami użyteczności publicznej, zostały zaliczone do kategorii zagrożenia ludzi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określonego jako ZL.
Z kolei budynki określane jako ZL, przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych - zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, przy czym co zaznaczył WSA, wskazanie to jest jedynie przykładowe. Do tej kategorii należy zaliczyć przedmiotowy budynek, w którym na dzień kontroli znajdowało się 11 pokoi zajmowanych przez 17 osób, z tego przez 8 osób leżących, a wynajmowanie pokoi na mieszkania dla osób starszych trwało nieprzerwanie od 1998 r. co oznacza, że nie miało charakteru okazjonalnego i krótkotrwałego, lecz charakter stały.
W związku z powyższym mają zastosowanie do tego budynku powołane przez organy przepisy, w tym obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które zgodnie z treścią § 2 ust. 1 stosuje się w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynków. Pomimo tego, że budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 1987 r., a rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jest z dnia 12 kwietnia 2002 r., to jednak – zgodnie z § 207 ust. 2 tego rozporządzenia, jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Do takich budynków, z uwagi na prowadzoną działalność, zalicza się przedmiotowy budynek.
W skardze kasacyjnej Skarżąca oraz J.O. i A.O. (następcy prawni Skarżącego W.O.), wszyscy reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wyrok w całości zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), art. 151 P.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną, wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, wydanej z przekroczeniem kompetencji i z naruszeniem art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP"), a także z naruszeniem art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1025; dalej: "K.c.");
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 133 § 1 P.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy ani przeprowadzonych dowodach oraz na zaniechaniu dokonania odpowiednich ustaleń;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 26 ust. 1 pkt 2 u.P.S.P, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.p., § 16 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6 oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, § 245 pkt 2, § 256 ust. 3 w zw. z § 209 i w zw. z § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w tym poprzez przekroczenie kompetencji organów administracji publicznej i bezprawną, nadmierną ingerencję w prawo własności, z naruszeniem art. 6 K.p.a. oraz art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, a także z naruszeniem art. 140 K.c.
Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem WSA z dnia 24 października 2017 r. sygn. II SA/Gd 656/15, skarga kasacyjna A.O. została odrzucona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych skargą kasacyjną.
Skargę oparto na obu podstawach kasacyjnych, zatem w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż wobec podniesionego we wniesionym środku odwoławczym zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (błędu w subsumcji), punktem odniesienia jest prawidłowo ustalony stan faktyczny.
Przepisy postępowania, które w ocenie skargi kasacyjnej zostały naruszone to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, wydanej z przekroczeniem kompetencji i z naruszeniem art. 6 K.p.a. Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naprowadzono, że nieprawidłowa i zarazem sprzeczna z § 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest kwalifikacja budynku, którego dotyczy postępowanie. Przedmiotowy budynek wbrew stanowi faktycznemu zakwalifikowany został zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do kategorii ZL II. Budynek jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem jako budynek mieszkalny i jest zamieszkiwany przez 17 osób w 11 pokojach.
Podkreślono, że projekt budowlany, ani funkcja nie określają maksymalnej liczby osób, które mogą w budynku zamieszkiwać. W świetle powyższego nie istnieją ograniczenia tak co do wieku, jak i stanu zdrowia osób zamieszkujących w budynku. Nie ma również obowiązku aby osoby starsze lub niepełnosprawne miały przymusowo być kwaterowane wyłącznie w instytucjach lub jednostkach specjalnie do tego przeznaczonych (domach pomocy społecznej czy domach opieki), ani też ograniczeń w korzystaniu przez osoby starsze z usług opiekuńczych świadczonych im w miejscu zamieszkania. Właściciele budynku mieszkalnego nie mają żadnych podstaw ani uprawnień do zakazania najemcom korzystania w miejscu zamieszkania z usług opiekuńczych świadczonych przez podmiot zewnętrzny.
Ponadto umowy najmu zawierane były na czas nieokreślony, podczas gdy zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ilekroć jest mowa o budynku zamieszkania zbiorowego - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny, podczas gdy w przedmiotowym budynku najemcy zamieszkiwali na stałe, a nie okresowo. Naprowadzono również, że Właściciele użytkują budynek jako mieszkalny, a organy w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania przyjęły, że w budynku jest prowadzona działalność polegająca na świadczeniu usług osobom starszym.
Tej treści uzasadnienie nie stanowi rozwinięcia zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej w którym, jako naruszone, wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Zaznaczyć należy, że w odniesieniu do wymienionych przepisów Ustawy Zasadniczej, poza ich przytoczeniem brak jest uzasadnienia, w jaki sposób normy te miały zostać naruszone. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany przytoczonymi podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) stwierdza, że w tym zakresie oceniany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Jest tak dlatego, ponieważ brak jest uzasadnienia, w czym skarga kasacyjna upatruje naruszenia art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.
Podany natomiast w skardze kasacyjnej art. 6 K.p.a. wyraża zasadę legalizmu, która wynika przede wszystkim z art. 7 Konstytucji RP. W doktrynie przyjmuje się, że "Legalizmem działania organów władzy publicznej nazywamy stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1990 r. Komentarz, Warszawa 2013, s. 21; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 28–29).
Tak pojmowana zasada legalizmu nie została naruszona, gdyż w rozpoznawanej sprawie organy straży pożarnej działały w ramach posiadanych kompetencji [zob. art. 11a u.P.S.P. ust.
1. W postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej. Ust.
2. W postępowaniu administracyjnym, w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej - komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej], a wydana przez organy PSP decyzja wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 26 ust. 1 pkt 2 u.P.S.P.). Wobec tego o naruszeniu art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP nie może być mowy, przy czym prawidłowość zastosowania prawa materialnego w zaskarżonej decyzji zostanie poddana ocenie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna nie wskazuje natomiast w żadnym miejscu (ani w petitum, ani w uzasadnieniu), jako naruszonych, przepisów art. 7, art. 77 § 1 względnie art. 80 K.p.a., które dotyczą prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wyrażają zasadę legalizmu oraz prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz zasadę prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Brak wskazania tych przepisów, jako naruszonych ma ten skutek, że ustalenia faktyczne w ramach sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu i jego uzasadnieniu, nie mogą być podważane.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano również na art. 133 § 1 P.p.s.a. Naruszenie tego przepisu miało polegać na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy ani przeprowadzonych dowodach oraz na zaniechaniu dokonania odpowiednich ustaleń.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Z przepisu tego wynikają się dwie kwestie: po pierwsze, rozpoznanie sprawy - co do zasady, odbywa się na rozprawie i po drugie, sąd orzeka na podstawie akt sprawy. "Akta sprawy" to zarówno kompletne akta administracyjne przedstawiające czynności i zawierające dowody zgromadzone w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i akta sądowe wraz ze zgromadzonym w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dodatkowym materiałem dowodowym. Zatem o naruszeniu omawianego przepisu można byłoby skutecznie mówić jedynie wówczas, gdyby mimo obowiązku sąd rozpoznał skargę z pominięciem rozprawy, względnie orzekał na podstawie niekompletnych akt. Skarga kasacyjnej na wymienione przypadki naruszenia nie wskazuje, co przy utrwalonym w orzecznictwie poglądzie, wedle którego art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, (por. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 829/14, Legalis; czy z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. I GSK 806/10, Legalis), zarzut czyni nieusprawiedliwionym.
Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznacza, że ustalony przez organy PSP stan faktyczny, zaaprobowany przez WSA, jest wiążący i stanowi podstawę do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zatem przypomnieć należy, że w objętym postępowaniem budynku mieszkalnym dwurodzinnym prowadzona jest działalność, która polega na wynajmowaniu pomieszczeń osobom starszym o ograniczonych możliwościach poruszania się oraz na świadczeniu usług opiekuńczych przez najemców. Jest to działalność, która spowodowała zmianę sposobu użytkowania budynku z budynku mieszkalnego dwurodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, przeznaczony dla ludzi o ograniczonej zdolności poruszania.
W tym stanie faktycznym skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 2 u.P.S.P, art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.p., § 16 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6 oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, § 245 pkt 2, § 256 ust. 3 w zw. z § 209 i w zw. z § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w tym poprzez przekroczenie kompetencji organów administracji publicznej i bezprawną, nadmierną ingerencję w prawo własności, z naruszeniem art. 6 K.p.a. oraz art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, a także z naruszeniem art. 140 K.c.
Zarzucając naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 2 u.P.S.P. wskazano, że przepis ten nie upoważnia KP PSP do wydania decyzji zakazującej "użytkowania budynku mieszkalnego". Na podstawie tego przepisu organ uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, nie może orzec o zakazie użytkowania budynku.
Wobec tego KW PSP powinien w pierwszej kolejności rozważyć wydanie ewentualnego zakazu tylko do części obiektu lub niektórych pomieszczeń, co w sprawie nie zostało w ogóle rozważone. Końcowo zarzucono zastosowanie nieprawidłowych przepisów budowlanych, gdyż warunki techniczne powinny być oceniane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.), a nie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 2 u.P.S.P. stanowiący materialnoprawną podstawę zaskrzonej decyzji, daje właściwemu komendantowi Państwowej Straży Pożarnej podstawę orzeczenia polegającego na zakazie eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części. Orzekając więc w tym przedmiocie komendant winien posłużyć się językiem ustawy i zakazać eksploatacji budynku mieszkalnego dwurodzinnego, jako budynku przeznaczonego do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania. Tymczasem słowo "eksploatacja" zastąpione zostało słowem "użytkowanie", jednakże nieprawidłowość ta nie stanowi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie stanowi podstawę uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).
Wskazać bowiem należy, że w realiach sprawy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku objętego postępowaniem, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) a orzeczony zakaz jest tego konsekwencją. Zatem skoro na gruncie Prawa budowlanego ustawodawca posługuje się słowem "użytkowanie", które jest synonimem "eksploatacji" (również wyrazem bliskoznacznym), to orzeczony zakaz "użytkowania" zmienionego sposobu, naruszenia prawa materialnego, o jakim wyżej mowa, nie stanowi. Dodać też należy, że w § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, mowa jest również o użytkowanym (a nie eksploatowanym) budynku ("Użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi".). Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 2 u.P.S.P. jest nieusprawiedliwiony.
Dalsza część zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 3 u.o.p., który wskazuje osoby odpowiedzialne za zabezpieczenie przed pożarem oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.p., normującego obowiązki właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w odniesieniu do tych przepisów skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia i nie wskazuje, na czym niewłaściwe zastosowanie tych przepisów miałoby polegać. Pomimo tego braku należy jednak stwierdzić, że WSA trafnie przesądził, że adresatami orzeczonego zakazu są właściciele budynku, na których spoczywają obowiązki, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.o.p.
W odniesieniu do § 16 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6 oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej ponownie wskazać należy, że punktem odniesienia dla oceny zarzutu niewłaściwego zastosowania tych przepisów jest stan faktyczny ustalony w sprawie. Ten, jak już wyżej wskazano, nie został skutecznie podważony skargą kasacyjną, wobec czego stwierdzone uchybienia wyczerpują dyspozycję § 16 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Jeśli chodzi natomiast o § 45, który wyłącza stosowania kryteriów oceny, że warunki techniczne w budynku nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy wskazać należy przede wszystkim, że przedmiotowy budynek wzniesiony został na podstawie decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 roku.
Niezależnie od tego, nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku co ma ten skutek, że kryteria określone w § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, mają pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Wymienione w ocenianym zarzucie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczą dopuszczalnej szerokości klatki schodowej (§ 245 pkt 2), dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych (§ 256 ust. 3), z uwzględnieniem podziału budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe (§ 209). Natomiast § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje przypadki, w których następuje wyłączenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stwierdzić należy, że oceniając zasadność zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zasadnie przesądził WSA, że z mocy § 207 ust. 2 tego rozporządzenia, przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje również do budynków istniejących.
W konsekwencji, przy prawidłowej kwalifikacji budynku ze względu na strefy przeciwpożarowe, zarówno szerokość klatki schodowej, jak i długość dojść ewakuacyjnych, została prawidłowo ustalona. Stanowiska tego w żadnym wypadku nie podważa zarzut naruszenia powyższych przepisów ze względu na art. 7, art. 2 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, bowiem organy w rozpoznawanej sprawie działały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie naruszając konstytucyjnych norm gwarantujących prawo własności i jego ochrony oraz nie ingerowały w ustawową treść tego prawa (art. 140 K.c.).
Reasumując, w stanie faktycznym sprawy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego nie może być mowy co oznacza, że oceniany zarzut jest nieusprawiedliwiony.
Również nie można mówić o naruszeniu art. 151 P.p.s.a., który wskazano w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przepis tego typu to przepis ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Innymi słowy o trafności zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie wszystkie zarzuty okazały się nieskuteczne, dlatego zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest również nieusprawiedliwiony.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddalaniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.