Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie II SA/Gd 217/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym D. w gminie B. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że naruszono procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszono zasady jego sporządzania. Zaskarżona uchwała była procedowana w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., które zostało przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] 2001 r., zmienionego uchwałą z dnia [...] 2010 r. W studium tym zostały określone wytyczne do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Wytyczna dotycząca ustalenia w planie minimalnej odległości wynoszącej 400 m oznacza zdaniem Sądu I instancji, że taki parametr powinien zostać określony w planie dla przyszłej zabudowy w postaci elektrowni wiatrowej.
Jednakże studium wytyczyło także wymogi dla ustalania przeznaczenia terenu poprzez wyznaczenie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowej jako obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, która to strefa powinna zawierać się w granicach terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Z tego zapisu studium wynika, że - pomimo iż obowiązek wprowadzenia w planie strefy ochronnej elektrowni związanej z ograniczeniami w zabudowie sformułowany został na gruncie ustawowym w treści art. 15 ust. 3a ustawy, który nie miał zastosowania do przedmiotowego planu - uchwalając plan Rada powinna była wziąć pod uwagę akustyczne oddziaływanie elektrowni wiatrowych i mając je na uwadze ustalić obszar tego oddziaływania, a następnie w obszarze tym wprowadzić zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych.
Sąd I instancji uznał, że nieprawidłowo w części graficznej planu wyznaczono linie zabudowy co do zasady w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. Wojewoda podniósł także zarzuty dotyczące strefy ochronnej elektrowni wiatrowych. Organ stwierdził, że odległość pomiędzy linią zabudowy, a granicą strefy ochronnej elektrowni wiatrowych jest różna (miejscami jest to tylko 50 m), a sposób jej ustalenia nie został poparty dowodem wynikającym z przeprowadzenia rzetelnej analizy uciążliwości elektrowni, co naruszać ma przepis art. 15 ust. 3a Upzp. Zdaniem Wojewody P. brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza w opisanej sytuacji dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne.
W ocenie Sądu I instancji nie można dopatrzyć się sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami studium poprzez brak wskazania w planie konkretnych miejsc dopuszczalnej lokalizacji poszczególnych wież siłowni wiatrowych. Analiza studium, w szczególności w zakresie wytycznych do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do parków wiatrowych (Rozdział 3.6.8 "Energetyka wiatrowa") pozwala przyjąć, że badana uchwała jest w tym zakresie zgodna z ustaleniami studium. Określone na rysunku studium rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych stanowią jedynie oznaczenie informacyjne. Wprawdzie stwierdza się w studium, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzenia planów miejscowych, nie wynika jednak z tego konieczność ustalenia w planie miejsc poszczególnych wież.
Ponadto w studium w wytycznych dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych (str. 112 studium) dopuszczono ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego. Szczegółowa lokalizacja nie może być utożsamiana ze wskazaniem punktowego umiejscowienia poszczególnych wież. Niemniej zważywszy na charakter studium, które nie jest przepisem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, jego ogólne zalecenia powinny być realizowane w planie w taki sposób, by można było ocenić zgodność planu ze studium. Wytyczne do planów zawarte w studium jednoznacznie wskazują jedynie na obowiązek wyznaczenia strefy ochronnej akustycznej oraz strefy odległości elektrowni wiatrowej od zabudowań (minimalnej, 400 m) i w tym właśnie zakresie, plan nie realizuje zaleceń studium, co oznacza brak zgodności uchwały ze studium.
W zakresie wynikającym z ustawy środowiskowej zarówno Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na etapie kontrolowanego planu jak i projekt niniejszego planu zostały zaopiniowane i uzgodnione przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.
Postanowieniem w pkt 2 wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2017 r. w sprawie II SA/Gd 217/16 odrzucił skargę Z. B., K. R., K. M., M. B. i M. T. R. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym D. w gminie B. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Z. B., K. R., K. M., M. B. i M. T. R. nie zdołali wykazać, że zaskarżona uchwała narusza ich własny, indywidualny interes prawny. Sąd I instancji wskazał, że sytuacja faktyczna i prawna skarżących wskazuje na to, że są oni właścicielami działek: M. T. R. o nr [...], obr. T., [...],[...] obr. T., [...] obr. N., [...] obr. T., K. M. o nr [...] obr. T., Z. B. o nr [...] obr. T., K. R. o nr [...] obr. T., M. B. o nr [...] obr. D. Wszystkie te działki pozostają poza granicami zaskarżonego planu, który odnosi się do obrębu D. w gminie B. W ocenie skarżących, jak wskazał Sąd I instancji, naruszenie ich interesu wiąże się z naruszeniem przysługującego im prawa własności na skutek stałych immisji (wstrząsy, drgania, hałas, efekt migotania cienia, fale elektromagnetyczne) tworzonych przez zaplanowane elektrownie wiatrowe.
Z dyspozycji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Zastosowanie w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym, analogicznej do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego.
Przenoszenie tych cech na grunt art. 101 u.s.g. powinno odbywać się na zasadzie "odpowiedniości", ze względu na odmienną sytuację. O ile w art. 28 k.p.a. chodzi o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną określonego podmiotu decyzji wydanej w wyniku prowadzonego postępowania, o tyle istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały (zarządzenia) podjętej przez organ gminy. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie doszło do naruszenia ich interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały.
Skarżący dążą do wyeliminowania z porządku prawnego zapisów planu, które nie odnoszą się do ich nieruchomości. W kontekście brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wymogu materialnoprawnie ugruntowanego interesu prawnego bądź uprawnienia, zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie legitymują się uprawnieniem, które kształtowałoby interes umożliwiający skuteczne zakwestionowanie zaskarżonej uchwały. Nie mają uprawnień rzeczowych do nieruchomości, które znajdowałyby się na terenie objętym planem, a twierdzenia skarżących o wystąpieniu immisji w zakresie hałasu, drgań, efektu migotania cienia, oddziaływania elektromagnetycznego nie potwierdzają się, mając charakter wyłącznie hipotetycznych spekulacji, kształtujących co najwyżej interes faktyczny nie podlegający ochronie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu I instancji dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia możnaby uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
M. T. R. Z. B., K. M., K. R. i M. B. wnieśli skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
- I. na podstawie art. 174 ust.1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj:
- 1. art. 140 kc w związku z art. 144 kc w związku z art. 6 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 37 ust.1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 58 § 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na:
- a) braku dokonania przez Sąd I instancji kumulatywnej subsumcji wyszczególnionych regulacji na etapie badania kwestii istnienie po stronie skarżących interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały Rady Gminy B. nr [...] w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a finalnie legitymacji skargowej skarżących,
- b) uznaniem, że skarżący nie wykazali zaistnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w szczególności, iż:
- - skarżący nie wskazali regulacji materialnoprawnych stanowiących podstawę kształtującą interes prawny do złożenia skarg na zaskarżaną uchwałę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a finalnie:
- - uznaniem przez Sąd I instancji iż zachodzi podstawa do odrzucenia skarg skarżących statuowana na kanwie art. 58 ust. 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji gdy:
- - z wyszczególnionych przez skarżących regulacji prawnych wynika interes prawny skarżących do zakwestionowania wyszczególnionej uchwały, a w szczególności:
- - istnienie po stronie skarżących w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizacją siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym D. w gminie B., jak też w dacie procesowania przez Sąd I instancji i rozpoznawania skargi realnego obiektywnego naruszenia zindywidualizowanych uprawnień skarżących, które to realne naruszenie uprawnień skarżących nastąpiło w bezpośrednim następstwie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, przyjmując przede wszystkim postać naruszenia uprawnień skarżących kształtujących podmiotowo prawo własności skarżących w odniesieniu do nieruchomości położonych w obrębie N. oraz obrębie T. (znajdujących się w sąsiedztwie granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu D., a więc w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów wskazanych w zaskarżonej uchwale jako przeznaczone do rozmieszczenia siłowni wiatrowych w szczególności ograniczenia w zakresie swobodnej i nieograniczonej realizacji przez skarżących uprawnienia w zakresie władania nieruchomością zgodnie z jej normalnym przeznaczeniem oraz w granicach faktycznych i prawnych nieruchomości oraz uprawnienia w zakresie pobierania pożytków z rzeczonych nieruchomości, których to uprawnień kształtujących podmiotowe prawo własności ograniczenie wystąpi po stronie skarżących w związku z zaistnieniem immisji kreowanych przez farmy wiatrowe dla których tereny predysponowane zostały zaskarżoną uchwałą w postaci hałasu, migotania cienia, emisji fal elektromagnetycznych, narażenia skarżących na obniżenie wartości nieruchomości, objętych prawem własności skarżących w związki z lokalizacją w sąsiedztwie granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego zaskarżona uchwałą i narażenia na immisje generowane przez elektrownie wiatrowe.
Skarżący kasacyjnie wskazali, że ich interes prawny wynika z zasadniczych uprawnień skarżących jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, oraz z zagrożenia powstałych po stronie skarżących ujemnych skutków faktycznych i prawnych związanych z obniżeniem się wartości nieruchomości objętych tytułem prawnym skarżących w związku z ich lokalizacją względem granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym narażeniem na immisje generowane przez lokalizacje wiatrowe.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną M. B. Rada Gminy B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 217/16 przedmiotem postępowania była uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która została zaskarżona m.in. przez właścicieli nieruchomości położonych poza granicami zaskarżonego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, albowiem ich nieruchomości leżą poza granicami zaskarżonego planu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie przyjęcie Sądu I instancji powoduje naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że ustalenia minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie mogą być mniejsze niż 400 m., natomiast granica obszarów przeznaczonych pod budowę wież wiatrowych do granic planu zawiera odległości różne, od ok. 200 m. do ponad 600 m. Skoro zatem nie ustalono dokładnego i precyzyjnego usytuowania wież wiatrowych w stosunku do granicy planu, to Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem planu miejscowego, w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżących, miał obowiązek uwzględnić wszystkie istotne okoliczności, także takie, które występują poza obszarem objętym zaskarżonym planem.
Konkretnego planu miejscowego nie można bowiem oceniać w oderwaniu od jego otoczenia. Jest on bowiem częścią systemu prawnego służącego kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy. Takie działanie nie stanowi przekroczenia granic skargi, gdyż Sąd administracyjny nie ocenia pod względem zgodności z prawem innych planów niż zaskarżony. Nie wkracza też w kompetencje gminy w zakresie planowania przestrzennego. Uwzględnia jedynie okoliczności faktyczne, mianowicie otoczenie zaskarżonego planu.
W okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w konsekwencji uchylił zaskarżone postanowienie zawarte w pkt 2 wyroku. Z uwagi jednak na fakt, że w pkt 1 wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zastosował środka prawnego najdalej idącego w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, które nie zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem jest prawomocne, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie przed Sądem I instancji na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. To do oceny Sądu pozostawiono więc kwestię rozpoznania tego rodzaju skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albo na rozprawie i wniosek strony nie jest w tym zakresie dla Sądu wiążący. W tej sprawie Sąd nie uwzględnił wniosku strony o rozpoznanie sprawy na rozprawie, gdyż przedmiotowa sprawa tego nie wymaga.
W odniesieniu do wniosku skarżących kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, iż w art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).