Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r. oddalił skargę W. F. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r., w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nieprawidłowości stwierdzonej w trakcie obowiązkowej kontroli inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem DWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił w całości, po rozpoznaniu zażalenia W. F., postanowienie Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) z [...] października 2016 r. nakładające na J. F. i W. F. karę w wysokości 2.000 zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonej w trakcie obowiązkowej kontroli inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T. [...] w W. Na postanowienie to W. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o jego uchylenie jako rażąco naruszające art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że organ prawidłowo, odwołując się do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), statuującego zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu - uwzględnił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawione w prawomocnym wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 645/15. Sąd I instancji orzekając wówczas związany był - jako Sąd, któremu sprawa została przekazana - wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., II OSK 1324/13, stosownie do art. 190 p.p.s.a. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 r., II SA/Wr 685/12, oddalający skargę na postanowienie DWINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2012 r., nakładające na inwestorów karę w kwocie 4.000 zł z tytułu nieprawidłowości przy prowadzeniu budowy oraz uchylił wskazane wyżej postanowienie organu II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny - oceniając zasadność wymierzenia kary z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o tarasy - jednoznacznie stwierdził, że w sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie czy doszło do zmiany kubatury obiektu. W tym zakresie NSA wskazał na brak podstaw prawnych, aby termin "kubatura" używany w art. 36a ust. 2 oraz art. 59a ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.) rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie.
Sąd kasacyjny uznał, że termin ten należy rozumieć tak jak w języku powszechnym (ogólnym). Mając powyższe na uwadze - w ocenie NSA - art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a) p.b. należy wykładać w ten sposób, że użyte w tych przepisach słowo "kubatura" oznacza łączną pojemność wszystkich pomieszczeń obiektu budowlanego. W konsekwencji takiej oceny, za zasadny potraktowany został zarzut wadliwej wykładni art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a/ i art. 36a ust. 2 p.b. Tym samym NSA uznał za uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu powołanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia do stanu faktycznego, który wynika z normy prawnej niemającej zastosowania w sprawie (§ 3 pkt 24 powołanego rozporządzenia). Według sądu kasacyjnego również i druga, wskazana przez WSA, kwestia wymagała wykładni art. 59a ust. 2 lit. b) p.b., przez ustalenie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w tej normie prawnej, a następnie przyporządkowanie stanu faktycznego w sprawie - czy zmiana stężenia konstrukcji tarasów stanowi "wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego". Taką wykładnię prawa przyjął również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, orzekając prawomocnie w sprawie II SA/Wr 645/15.
W tych okolicznościach Sąd I instancji zaakceptował stanowisko DWINB, że postanowienie PINB z dnia [...] października 2016 r. należy usunąć z obrotu prawnego przez uchylenie go w całości przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd uznał, że wbrew zarzutom i sugestiom zawartym w skardze organ orzekający prawidłowo skorzystał z dyrektywy stanowiącej o odpowiednim stosowaniu do postępowania zażaleniowego przepisów regulujących postępowanie odwoławcze, wyjaśniając, że uprawnia ona do modyfikowania m.in. rozstrzygnięć odwoławczych, których katalog został określony w art. 138 k.p.a., koniecznego ze względu na specyfikę postępowania zażaleniowego i zażalenia jako środka zaskarżenia w toku instancyjnym, uprawniającego do kwestionowania postanowień, które często mają charakter orzeczeń incydentalnych. Zdaniem Sądu, orzeczeniem o takim charakterze, także wydanym w postępowaniu zażaleniowym, nie można, rozstrzygać kwestii dotyczących istoty sprawy administracyjnej, albo orzekać o sposobie zakończenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji oraz umorzenia postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie [...]. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mógł – stosując zgodnie z art. 144 k.p.a. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiednio – ograniczyć się do uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu I instancji bez jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji (w całości lub ew. w odpowiedniej części) i nieprzyjęcie, że postępowanie administracyjne pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe, co doprowadziło do oddalenia skargi mimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do modyfikacji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. na podstawie art. 144 k.p.a., a w konsekwencji brak było podstaw do zaniechania umorzenia postępowania administracyjnego pierwszej instancji, co przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów doprowadziłoby do uwzględnienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mógł – stosując odpowiednio art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – ograniczyć się do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji bez jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego. Słusznie przy tym Sąd Wojewódzki przyjął, że postępowanie administracyjne I instancji nie stało się bezprzedmiotowe.
Zauważyć wypada, że postępowanie administracyjne, w którym zapadło postanowienie PINB z dnia [...] października 2016 r. i eliminujące je z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2017 r., było tym samym postępowaniem administracyjnym, w którym DWINB podjął postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r., tj. postępowaniem w przedmiocie nałożenia kary z tytułu stwierdzonej nieprawidłowości. Podjęcie przez organ II instancji postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. było konsekwencją wydania przez DWINB uchylonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2017 r. postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., wskutek którego zapadło postanowienie PINB z dnia [...] października 2016 r.
Skoro postanowienie PINB z dnia [...] października 2016 r. stanowiło skutek uchylonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2017 r. postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., to prawidłowo DWINB zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wyeliminował to orzeczenie z obrotu prawnego jako rezultat wadliwego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie nie kończyło jednak żadnego postępowania, gdyż zostało podjęte w sprawie nałożenia kary z tytułu stwierdzonej nieprawidłowości, która to sprawa została zakończona nie zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., lecz postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r.
Rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy jest postanowienie DWINB z dnia [...] kwietnia 2017 r.
W tej sytuacji nie było podstaw do umarzania postępowania I instancji, gdyż nie było ono bezprzedmiotowe i zostało zakończone innym niż zaskarżone postanowienie rozstrzygnięciem, tj. ostatecznym postanowieniem DWINB z dnia [...] kwietnia 2017 r.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.