Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. J. C. działając w imieniu własnym oraz pozostałych skarżących cofnął skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. o uchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie.
WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 22 października 2014 roku, IV SAB/Wa 207/14, uznając że cofnięcie skargi jest skuteczne i dopuszczalne, na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), umorzył postępowanie sądowe.
Skargą kasacyjną, reprezentowanych przez pełnomocnika, B. M. i W. M. zaskarżyli w całości ww. postanowienie, zarzucając:
- I. w oparciu o art. 174 pkt 2 Ppsa. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 50 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej K.p.a.) poprzez przyjęcie, że J. C., M. C., K. C. oraz U. K. przysługiwała legitymacja skargowa na skutek potraktowania ich przez organ I i II instancji jako stron postępowania administracyjnego.
- b. naruszenie art. 161 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 60 Ppsa w zw. z art. 35 § 1 Ppsa poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, polegające na umorzeniu postępowania w sprawie, pomimo braku jego skutecznego wszczęcia wskutek braków formalnych skargi, w tym braku uiszczenia opłaty sądowej oraz wniesienia przez osoby nie posiadające legitymacji skargowej, w tym także wskutek przyjęcia, iż pełnomocnictwo procesowe do zastępowania stron przed sądami administracyjnymi uprawniało J. C. do wniesienia skargi do sądu I instancji w imieniu K. i M. C. oraz U. K.;
- II. w oparciu o art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na błędnej wykładni art. 28 K.p.a. w zw. z art. 50 § 1 Ppsa prowadzącym do przyjęcia, że po stronie J., M. i K. C. oraz U. K. istnieje interes prawny, pomimo braku wskazania konkretnej normy prawnej powszechnego prawa materialnego przyznającej im konkretne uprawnienia w postępowaniu o przyznanie warunków zabudowy skarżącym, przez sąd I instancji jak też organy administracyjne obydwu instancji.
Wniesiono, na podstawie art. 176 Ppsa oraz 185 § 1 Ppsa i art. 189 Ppsa o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;
ewentualnie o:
- 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenia skarg K., M. i J. C. oraz U. K. Nadto, na podstawie art. 239 pkt 4 Ppsa, art. 243 § 1 Ppsa, art. 245 § 1 Ppsa, art. 245 § 3 Ppsa oraz art. 246 § 1 pkt 2 Ppsa, wniesiono o:
- 3. przyznanie skarżącym częściowo prawa pomocy, poprzez zwolnienie ich w całości od opłat sądowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych.
Zgodnie z art. 60 Ppsa skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Takie uprawnienie przyznane stronie postępowania sądowadministracyjnego stanowi wyraz zasady dyspozycyjności, umożliwiającej stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Tylko w takim przypadku sąd może odstąpić od obowiązku umorzenia postępowania zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 Ppsa. Jest to regulacja ustanawiająca wyjątek od ogólnej zasady związania sądu cofnięciem skargi i w związku z tym podlega wykładni ścieśniającej.
Tym samym uznanie cofnięcia skargi za niedopuszczalne wymaga pozytywnego ustalenia przez sąd istnienia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to zarazem, że powody jakimi kieruje się skarżący cofając skargę nie mają znaczenia dla Sądu, chyba że cofnięcie skargi ma na celu obejście prawa lub spowoduje utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
W rozpoznawanej sprawie skarżący w piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r., nazwanym "wycofanie skargi na decyzję SKO", cofnęli skargę z dnia 6 grudnia 2013 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013r. Żądanie cofnięcia skargi zostało sformułowane w sposób jasny i jednoznaczny. Słusznie zatem, sąd I instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 Ppsa.
Odnośnie skargi J. C., U. K., M. C. i K. C. podnieść należy, iż w świetle regulacji art. 50 Ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Tak więc skarżący, o którym mowa w art. 50 § 1 Ppsa, musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi.
W związku z powyższym legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Po pierwsze, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (np. w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie. Po drugie, skarżący musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005r., s. 212 i nast.).
W świetle powyższego legitymację skargową w postępowaniu sądowadministarcyjnym będzie miała osoba dysponująca przymiotem strony również w postępowaniu administracyjnym. Stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadniczą przesłanką konstytuująca pojęcie strony postępowania administracyjnego jest zatem interes prawny, który jak przyjmuje się w orzecznictwie i literaturze, wynika z prawa materialnego, jest z tym prawem zgodny i pozostaje pod ochroną tego prawa. Ustalenia, czy konkretny podmiot posiada interes prawny dokonuje organ administracji w toku postępowania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są, co do zasady, obok inwestora i właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 724/11, [w:] orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] z obrębu 1-11-18 sąsiadującej z terenem inwestycji.
Skarżący mieli zatem interes prawny w złożeniu skargi od decyzji w niniejszej sprawie i prawidłowo organy administracyjne obu instancji oraz sąd I instancji uznały ich za strony tego postępowania.
Co do załączonego do akt i datowanego na dzień 1 lutego 2014 r. pełnomocnictwa J. C. do złożenia skargi również w imieniu w imieniu skarżących, żony – U. K., syna – M. C., córki – K. C., które zostało złożone już po jej wniesieniu, wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 37 § 1 Ppsa pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny opis tego pełnomocnictwa. Niedołączenie pisemnego pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej, w tym wypadku przy wnoszeniu skargi, stosownie do obowiązku przewidzianego w art., 37 § 1 Ppsa, jest usuwalnym brakiem formalnym i wymóg zawarty w tym uregulowaniu spełnia pisemne potwierdzenie udzielonego pełnomocnictwa również wówczas, gdy zostanie sporządzone po wniesieniu skargi. W niniejszej sprawie, skoro brak ten został uzupełniony, prawidłowo zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r. uznano za skarżących w niniejszej sprawie K., M. i J. C. oraz U. Na marginesie podnieść należy, iż cofnięcie skargi jest dopuszczalne o ile ta zostanie wniesiona skutecznie, tj. jeśli spełnia ona wszystkie wymogi formalno-fiskalne.
Wniesiona przez skarżących skarga zawiera co prawda brak fiskalny, bowiem nie została ona opłacona. Niemniej jednak skarżący cofnęli skargę zanim sąd I instancji zarządził uzupełnić braki skargi poprzez uiszczenie wpisu sądowego. Wobec cofnięcia skargi niecelowe, a wręcz wbrew zasadzie ekonomiki postępowania, byłoby wzywanie ich do uiszczenia wpisu sądowego, by następnie uwzględniając ich oświadczenie o cofnięciu skargi umorzyć postępowanie i dokonać zwrotu wpisu. Natomiast odrzucenie skargi z uwagi na brak wpisu pomimo cofnięcia skargi jest jak najbardziej uzasadnione – co jednak nie miało miejsca w tej sprawie – wówczas, gdy sąd I instancji zarządzi już wezwanie do uiszczenia wpisu, wezwanie to pozostanie bezskuteczne, a strona skarżąca złoży oświadczenie, że cofa skargę.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie podważają prawidłowości zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.