Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1046/18 oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 października 2018 r., nr SKO.II/426/3782/84/18, w przedmiocie warunków zabudowy terenu.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
M. S. wystąpił do Prezydenta Miasta Bielska-Białej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...]1, [...]2 obręb: K. przy ul. S. z dojazdem od ul. B., w B. Ponownie rozpatrując sprawę (po uchyleniu pierwszej decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej) organ I instancji decyzją z dnia 11 lipca 2018 r., nr UA.6730.274.2017.DBP-UR, określił warunki zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora. W uzasadnieniu wskazał, że jako front działki przyjął szerokość działki, która graniczy z działką [...]3. Obszar analizy wyznaczono w promieniu ok. 181m wokół wnioskowanej działki, co stanowi ponad 3-krotną szerokość frontu (60m).
Dla tak wyznaczonego obszaru została przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy. Przeprowadzono również analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji. Na podstawie w/w analiz stwierdzono, że spełnione są łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.")
Organ ustalił wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Przyjęto współczynnik powierzchni zabudowy w przedziale od 5,5% do 8,7% powierzchni terenu, co stanowi od 284 m2 do 450m2. Biorąc pod uwagę najbliższe sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizy, powyższe parametry ustalono w nawiązaniu do współczynnika zabudowy 5,5% występującego na najbliższej działce nr [...]4 oraz do maksymalnej powierzchni zabudowy (450 m2) budynku występującego w obszarze analizy na działce nr [...]5, co daje współczynnik zabudowy 8,7%. Oba współczynniki zabudowy są znacznie mniejsze od średniego współczynnika zabudowy 10,8% z obszaru analizy.
Organ nie ustalił linii zabudowy z uwagi na lokalizację działki w drugiej linii zabudowy, za zrealizowanymi już wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.
Szerokość elewacji frontowej wnioskowanej inwestycji ustalono na poziomie maksymalnym 40 m t.j. dużo wyżej niż średnia 13,7m, liczona z ustawową tolerancją (20%). Ze względu na dużą powierzchnię wnioskowanego terenu (0,5164 ha) i prawie kwadratowy jego kształt oraz z uwagi na fakt, iż budynek nr [...] na działce [...]5 posiada szerokość elewacji 40m, organ dopuścił front o szerokości maks. 40 m. Za elewację frontową organ przyjął elewację od strony głównego wejścia i wjazdu do budynku.
Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) organ ustalił odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Tylko wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, ponieważ przepisy art. 74 i 75 prawa ochrony środowiska wymagają przekształcania elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne.
Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości M. N. Podniósł w nim, że decyzja nie ustala linii zabudowy oraz w sposób dowolny określa powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając że zarówno ustalenia dokonane przez Prezydenta Miasta Bielska-Białej, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe.
Skargę na tę decyzję złożył M. N. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, wyraził niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, organy administracji nie wyjaśniły powodów odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Nie uzasadniły również odstępstw od parametrów w zakresie powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej wynikających z analizy urbanistycznej.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając wniesioną skargę wskazał, że w rozstrzyganej sprawie organy administracji ustaliły warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia uzasadniono wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej, dokonanej na obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI").
W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony jako niewiele ponad 3-krotność frontu działki. Sąd I instancji pozytywnie ocenił wyznaczenie obszaru analizy oraz przeprowadzoną na tym obszarze analizę. Równocześnie zaznaczył, że sporne jest jednak ustalenie dwóch parametrów, jakimi są szerokość elewacji frontowej i współczynnik powierzchni zabudowy. Zostały one ustalone powyżej średniej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI: "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Przy czym w myśl ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Analogiczne rozwiązanie dotyczy szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI "szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%". Ustęp 2 tego paragrafu stanowi jednak wyraźnie, że "dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".
W ocenie Sądu organ planistyczny w pełni zasadnie odstąpił od sztywnych ram wspomnianych wskaźników uzasadniając to powierzchnią działki. Jest ona bowiem znacząco większa od działek okolicznych. Wprowadzenie maksymalnych parametrów analizy nie zakłóci więc ładu urbanistycznego.
Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, co do zasadności odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Linię zabudowy określa się od strony drogi publicznej i wyłącznie na terenie przylegającym do drogi publicznej, bowiem linia zabudowy rozumiana jest jako określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej. Zatem skoro planowana inwestycja znajduje się w głębi terenu, gdzie została już wyznaczona linia zabudowy, zasadnym było odstąpienie od jej wyznaczania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł profesjonalny pełnomocnik skarżącego. Wyrok został zaskarżony w całości.
Wyrokowi zarzucono:
- 1) rażące naruszenie prawa materialnego, a to:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą jego subsumpcję i przyjęcie, że pomimo braku prawnie uregulowanego dostępu działki objętej wnioskiem do drogi publicznej tj. do ul. S. po drodze ul. B., która nie posiada statusu drogi publicznej wystąpiły pozytywne przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności w świetle okoliczności, iż wnioskodawca Pan M. S. nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do ul. S. tj. służebności przejazdu i przechodu;
- b) § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, w zakresie jakim Sąd Administracyjny przyjął za organem planistycznym dopuszczalność odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowanej działki w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem, nie rozważając przy tym, iż wzniesienie budynku o powierzchni zabudowy określonej w górnej granicy ustalonej decyzją o warunkach zabudowy znacząco wpłynie na krajobraz w obszarze wchodzącym w skład otuliny Parku Krajobrazowego B., powierzchnia budynku będzie mogła być prawie dwukrotnie większa od średniej wielkości budynków w okolicy (obszarze objętym analizą), co w sposób oczywisty wpłynie na ład przestrzenny w obszarze objętym analizą, nie wspominając o jego zaburzeniu, przy czym Sąd Administracyjny całkowicie bezkrytycznie odniósł się do zarzutu braku przekonującego uzasadnienia przez organ administracji zasadności odstąpienia od średnich wartości powierzchni zabudowy działek objętej analizą lakonicznie wskazując za organem administracyjnym, iż odstąpienie pozostaje uzasadnione wielkością działki objętej decyzją;
- c) § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, w zakresie jakim Sąd Administracyjny przyjął za organem planistycznym dopuszczalność odstąpienia od ustalenia szerokości elewacji frontowej na poziomie ustalonej średniej szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym i przy ustalaniu tego parametru przyjęcie najwyższych wartości szerokości elewacji frontowych na obszarze objętym analizą, co w ocenie skarżącego w sposób oczywisty wpłynie na ład przestrzenny w obszarze objętym analizą, nie wspominając o jego zaburzeniu, przy czym Sąd Administracyjny całkowicie bezkrytycznie odniósł się do zarzutu braku przekonującego uzasadnienia przez organ administracji zasadności odstąpienia od ustalenia w kwestionowanej decyzji wartości szerokości elewacji frontowej na poziomie średnim, lakonicznie wskazując przy tym za organem administracyjnym, iż odstąpienie pozostaje uzasadnione wielkością działki objętej decyzją.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, w ten sposób, aby uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2018 r., sygn. nr SKO.II/426/3782/84/18, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska – Białej z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. UA.6730.274.2017.DBP-UR, i przekazać sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wskazując, że analiza skargi kasacyjnej pozwala uznać, iż zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu, a mianowicie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy podkreślić, że zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. 1: "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy stanowi prawnie wiążące potwierdzenie, że w ustalonych przez organ okolicznościach faktycznych i uwarunkowaniach prawnych istnieje bądź nie istnieje możliwość zagospodarowania i zabudowy terenu w sposób określony we wniosku o ustalenie tychże warunków.
Natomiast realizacja zamierzenia wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy zależy od wypełnienia przez inwestora wymogów wynikających z przepisów odrębnych, w tym między innymi przepisów normujących proces budowlany. Z tych też względów wnioskodawca na etapie ustalania warunków zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, będącej przedmiotem tych ustaleń, ani tym bardziej do nieruchomości przez którą przebiega droga wewnętrzna. Na tym etapie kluczowe jest faktyczne istnienie takiej drogi łączącej nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji z drogą publiczną. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego wyrazem jest m.in. stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., w którym sformułowano następujące tezy: "Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji.
Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną." (Wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 1633/18, LEX nr 2698270).
Mając powyższe na względzie nie można uznać wskazanego powyżej zarzutu za uzasadniony.
Także pozostałe dwa zarzuty dotyczące naruszenia odpowiednio § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia MI nie zawierają uzasadnionych podstaw. Oba te przepisy dopuszczają możliwość odstąpienia od przyjętych zasad. W pierwszym przypadku chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W drugim zaś o szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, którą zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przyczyny odstąpienia od tych zasad powinny wynikać z analizy architektoniczno-urbanistycznej (analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu), poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd I instancji przeprowadzający kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielska – Białej o ustaleniu warunków zabudowy, trafnie ocenił, że w odniesieniu do planowanego zamierzenia odstąpienie od zasad określonych w § 5 ust. 1 i 6 ust. 1 rozporządzenia MI, wynikało z analizy architektoniczno-urbanistycznej i było uzasadnione parametrami nieruchomości, będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie współczynnika powierzchni zabudowy w przedziale 5,5%-8,7%, a więc poniżej średniego współczynnika, który wynosi 10,8%, wynikało z tego, że powierzchnia 27 działek spośród 34 znajdujących się w obszarze analizowanym jest znacznie mniejsza od nieruchomości (składającej się z dwóch działek o łącznej powierzchni 5164 m2), będącej przedmiotem ustaleń.
Również z uwagi na znacznie większą powierzchnię terenu objętego ustaleniami warunków zabudowy względem większości działek zabudowanych, położonych w granicach obszaru analizy, szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie maksymalnym, jaki występuje na tym obszarze.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.