Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie ze skargi M. N. i A. N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej OWINB) z dnia [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Przedmiotem skargi wniesionej przez skarżących jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z [...] stycznia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z [...] października 2018 r., którą umorzono postępowanie w sprawie powiększenia okien znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działek położonych w D. nr [...].
We wniesionej do Sądu I instancji skardze skarżący zarzucili naruszenie szeregu przepisów prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił wniesioną skargę.
Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie dotyczyło oceny legalności powiększenia 3 okien znajdujących się w granicy działek i prowadzone było w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej p.b.). Rozpoznając sprawę organy uznały, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekły o jego umorzeniu.
Dokonując oceny legalności tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wziął pod uwagę, że sprawa, której dotyczy postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 609/17, uchylił wydane wcześniej decyzje organów obu instancji. Zaskarżona obecnie decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wobec czego rozpoznając wniesioną skargę, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) należało uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte we wskazanym wyżej wyroku. Przeprowadzona w tych granicach kontrola legalności wykazała, że ponownie rozpoznając sprawę organy - zdaniem Sądu - nie wykonały prawidłowo zaleceń wskazanych w orzeczeniu z dnia 6 marca 2018 r. Nie zastosowały się do oceny i wskazań, a zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane przedwcześnie, co powoduje konieczność ich uchylenia.
Bez przytaczania całości rozważań z poprzedniego wyroku, Sąd zaznaczył, że zasadniczym powodem uchylenia poprzednich decyzji było naruszenie omówionych przez Sąd w ww. wyroku reguł proceduralnych zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej, wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Sąd uznał za co najmniej przedwczesne stanowisko organów o bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto wskazał, że uzasadnienia obu rozstrzygnięć zawierały istotne braki w zakresie motywowania, uniemożliwiające ocenę poprawności rozumowania organu, co naruszało art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu procedujące w sprawie organy nadal nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zebrany materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący.
W konsekwencji, nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, pozwalające na rozstrzygnięcie o tym, czy sporne roboty budowlane były samowolą budowlaną, czy też nie. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem Sądu, wyrażonym w poprzednim wyroku, umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie robót budowlanych, do których zastosowanie ma tryb legalizacji określony w art. 50-51 p.b., jest możliwe, gdy organ bezspornie stwierdzi, że oceniane roboty nie są samowolą budowlaną. Oceniając prawidłowość działań organów zauważono, że stosownie do zaleceń Sądu organ I instancji podjął starania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W tym celu wystąpił do Archiwum Państwowego, do Gminy D. oraz do Starostwa Powiatowego w Opolu o sprawdzenie, czy w ich zasobach znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące spornego budynku. Działania te nie doprowadziły jednak do jakichkolwiek ustaleń, gdyż żadna dokumentacja nie została odnaleziona.
Właściciele budynku wezwani zostali również przez organ do przedstawienia dokumentów dotyczących nieruchomości i realizując to zobowiązanie przedłożyli zaświadczenie potwierdzające płacenie podatku od nieruchomości, tj. budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz wypis z kartoteki budynków działki [...]. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, aby dokumenty te mogły stanowić podstawę ustalenia istotnych okoliczności faktycznych w tej konkretnej sprawie. Odwołując się do tych dowodów organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek najprawdopodobniej został wybudowany w 1933 r., a powierzchnia mieszkalna została uwzględniona w decyzji podatkowej. Nie wyjaśnił, jakie znaczenie mają te okoliczności dla oceny legalności spornych robót.
Dalej, mając na uwadze zebraną dokumentację organ przyjął, że na jej podstawie nie można stwierdzić jednoznacznie czy sporne okna są wymienione, istniały legalnie i od kiedy oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze). Uznał, że z zeznań świadków nie wynika jednoznacznie w jakim okresie i w jakich okolicznościach miałaby powstać okna i jakich były rozmiarów. Nie pozwoliły one na jednoznaczne ustalenie zakresu i czasu ewentualnych robót budowlanych. Możliwe jest, że faktycznie mogło dojść do przebudowy obiektu, jednakże twierdzenia w tym zakresie nie pokryte dowodami nie mogą - w ocenie Sądu - przesądzać o samowolnym wykonaniu robót budowlanych.
W konsekwencji tak dokonanej oceny nie ustalono w decyzji odwoławczej żadnych okoliczności dotyczących spornych robót budowlanych. W szczególności nie rozważono kwestii wymiany okien, która to okoliczność w świetle analizowanego materiału fotograficznego wydaje się być bezsporna. Decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, jest z kolei zasadniczo powtórzeniem treści wcześniejszej decyzji tego organu uchylonej przez Sąd. Uzupełniono ją jedynie o ocenę dokonaną na podstawie aktu notarialnego zakupu nieruchomości z 1987 r. i zaświadczenia o odprowadzaniu podatku, na podstawie których organ przyjął, że budynek nie zmienił przeznaczenia z gospodarczego na mieszkalny, co wobec oświadczenia skarżących, że rozmiar okien uległ zwiększeniu na skutek takiej zmiany prowadzi do stwierdzenia, że zmiana rozmiaru okien nie nastąpiła.
Nie można - zdaniem Sadu - uznać, że organ ten dokonał wyczerpujących ustaleń. W ocenie Sądu, ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organy dokonane zostało pobieżnie, na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, domniemań i nie wyczerpuje zaleceń wskazanych w poprzednim wyroku, w którym zarzucono organom m.in. brak zbadania pod rządami jakich przepisów doszło do wykonania przedmiotowych okien, co jak zaznaczono, jest niezbędne dla określenia reżimu prawnego jakiemu podlegało wykonanie lub powiększenie okien. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że organ ten badał wyłącznie kwestię zmiany rozmiaru okien, przy czym nie wyjaśnił ustalenia wymiarów 135x112 cm, podczas gdy we wcześniejszej decyzji uchylonej przez Sąd ustalono wymiary 120x100 cm. W zaskarżonej decyzji stwierdzając brak dowodów na ustalenie, że doszło do samowoli budowlanej w zakresie wykonania okien nie rozważono z kolei okoliczności związanych z ich wymianą.
Organy nie rozpoznawały zatem sprawy w całości i pomimo posiadania dostępu do dokumentacji fotograficznej nie podjęły działań w celu jednoznacznego ustalenia, kiedy dokonano wymiany okien na nowe i czy towarzyszyła temu zmiana ich rozmiaru. Tymczasem, w wyroku zapadłym w sprawie II SA/Op 609/17, Sąd wskazał, że zakres postępowania powinien być potraktowany szeroko, jako zbadanie legalności istniejących okien. Należało w związku z tym, na każdym etapie postępowania, poddać pod rozwagę legalność wykonania, wymiany i ewentualnego powiększenia okien. Stosownie też do wykładni dokonanej przez Sąd w ww. wyroku dla umorzenia postępowania wszczętego w przedmiocie oceny legalności robót, do których zastosowanie ma tryb legalizacji z art. 50-51 p.b., konieczne było ustalenie, że sporne roboty nie zostały wykonane w okolicznościach, o których mowa w art. 50 ust. 1 p.b. W niniejszej sprawie oceny takiej nie dokonano.
Ustalając stan faktyczny sprawy, wbrew zaleceniom wynikającym z ww. wyroku, nie wyczerpano też wszelkich możliwości dowodowych. Sąd podkreślił, że stosownie do wskazań, nie rozważono konieczności ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego o ekspertyzę techniczną, w której biegły, posiadający specjalistyczną wiedzę, na podstawie techniki wykonania i doboru zastosowanych materiałów określiłby czas wykonania otworów okiennych oraz oceniłby, czy doszło do ich powiększenia. Nie wyjaśniono również dlaczego nie przesłuchano stron postępowania, ani nie czyniono starań o uzyskanie wyjaśnień od poprzednich właścicieli nieruchomości lub osób ją zamieszkujących.
Ponadto, oceniając materiał zdjęciowy, nadal nie przeprowadzono żadnych czynności zmierzających do uwiarygodnienia tych dowodów. Z akt nie wynika, żeby organ I instancji wezwał stronę do okazania ich oryginałów w celu potwierdzenia ich zgodności z kserokopią oraz aby ustalał datę wykonania fotografii, choć w zalegających w aktach sprawy wydrukach zdjęć widoczne są zacienienia w obrębie okien. Co więcej, materiału zdjęciowego nie omówiono w uzasadnieniach wydanych decyzji w sposób wystarczający, ale uczyniono to lakonicznie i niezrozumiale. Organ I instancji, podobnie jak we wcześniejszej decyzji wskazał jedynie, że po wykonaniu analizy makroskopowej ww. zdjęć oraz zdjęć wykonanych przez inspektora, nie dopatrzył się rozbieżności pomiędzy rozmiarem okien.
Dalej natomiast skonstatował, że "przy porównaniu zdjęć obecnych ze zdjęciami archiwalnymi nie sposób wysnuć wniosku, że okna są takich samych rozmiarów na wszystkich fotografiach", które to stwierdzenie jednoznacznie wskazuje na zmianę wielkości okien. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, w ogóle nie poddał ocenie materiału zdjęciowego i nie dokonał na tej podstawie żadnych ustaleń, a co więcej nie wyjaśnił i nie odniósł się do ww. rozbieżności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł OWINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 145 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz że zaszła podstawa do uchylenia wydanych aktów w całości;
- 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem powyższego przepisu, jakkolwiek organy nadzoru budowlanego procedując przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniły wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazane w wyroku z dnia 6 marca 2018 r. prowadząc obszernie uzupełniające postępowanie dowodowe;
- 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez wadliwe przyjęcie, iż w toku postępowania organ II instancji prowadził postępowanie z naruszeniem powołanych przepisów, to jest nie zadośćuczynił obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył również zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., z której wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz przyjęcie, iż organ II instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a. zostały wadliwie skonstruowane, co ma znaczenie dla oceny ich trafności.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 w zw. z art. 135 p.p.s.a. zauważyć wypada, że zawarte w tych artykułach przepisy to normy o charakterze wynikowym, które regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z 20.11.2018 r., I OSK 2805/18, LEX nr 2619621). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że przepisy o takim charakterze nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawierają one bowiem jedynie wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi, w zależności od przyczyn (art. 145) i zakresu (art. 135) jej uwzględnienia. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 12.01.2017 r., II OSK 970/15; z 4.03.2014 r., II OSK 2387/12; z 9.06.2016 r., I OSK 2054/14).
Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu bądź paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (np. wyrok NSA z 5.07.2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013).
Tymczasem art. 145 p.p.s.a. składa się z trzech paragrafów, jego § 1 posiada trzy punkty, z których pkt 1 ma trzy podpunkty, oznaczone literami a)-c), jednak w skardze kasacyjnej nie wskazano, która (które) konkretnie jednostka (jednostki) redakcyjne tego artykułu została (zostały) – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – naruszone.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a., to podkreślić należy, że sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć tych unormowań. Przyjmując natomiast, że jest to nieprawidłowo sformułowany zarzut wadliwie – w opinii strony skarżącej kasacyjnie – dokonanej przez Sąd Wojewódzki kontroli zastosowania tych przepisów przez organ administracyjny, to jego ocena w realiach niniejszej sprawy związana jest z oceną zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mówiąca o związaniu oceną prawną i wskazaniami sądu norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok NSA z 18.12.2019 r., II OSK 3315/18, LEX nr 2799493).
W rozpatrywanej sprawie takim wiążącym – zarówno organy, jak i sądy administracyjne – orzeczeniem był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 609/17. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, organy nie w pełni zastosowały się do wskazań zawartych w tym wyroku. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, w jakim zakresie wiążące wskazania nie zostały przez organy administracyjne spełnione. O ile OWINB uważał, że niektóre z tych wskazań, w szczególności co do uzupełnienia postępowania dowodowego o ekspertyzę techniczną, nie były możliwe do wykonania, winien był złożyć skargę kasacyjną od ww. wyroku. Obecnie polemika z tym wyrokiem jest spóźniona.
Zauważyć przy tym wypada, że polemikę tę organ przedstawił dopiero w skardze kasacyjnej, wcześniej w istocie nie kwestionując w tym zakresie wspomnianego orzeczenia. Ponadto organ nie zastosował się również do innych wskazań zawartych w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Op 609/17, takich jak konieczność przesłuchania stron postępowania, czy należyta ocena zebranych dowodów. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że organy administracyjne obu instancji nie w pełni zastosowały się do wymogów wynikających z art. 153 p.p.s.a. oraz że przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.