Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r. oddalił skargę K. F. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.) oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496, ze zm.; dalej z.r.i.d.), po rozpatrzeniu odwołań I. i K. F. oraz G. z siedzibą w K. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] sierpnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej budowy drogi ekspresowej S5 na odcinku N. – B. - granica województwa kujawsko-pomorskiego i wielkopolskiego. Część 1 - Projekt i budowa drogi ekspresowej S5 na odcinku od węzła A. (z węzłem) do węzła T. (z węzłem) o długości ok. 14,7 km - Etap II od km 0+000 do km 6+171.
Skargę na powyższą decyzję złożył K. F., zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1, a także art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 142 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332; dalej p.b.) oraz w zw. z art. 90 ust. 1, 7 i 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405; dalej "ustawa środowiskowa").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podkreślił, że badane decyzje wydane zostały w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z.r.i.d., której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Sąd zaznaczył, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora co do kształtu i przebiegu inwestycji. Ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych. Organy nie mogą zatem zmieniać trasy i zakresu inwestycji. Podobnie jest z zakresem kontroli postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej RDOŚ) w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia dokonywanej przez organ architektoniczno - budowlany. Stosownie do art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej postanowienie to wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1).
Organ musi zatem zastosować się do warunków realizacji przedsięwzięcia podanych w postanowieniu wymienionym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, ma przy tym możliwość nałożenia określonych obowiązków lub czynności, wymienionych w ust. 2 i 3 tego przepisu. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i postanowieniu uzgadniającemu wydanemu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie w warunkach całościowej oceny uwarunkowań przyrodniczych kompetentnych fachowców, wynikających z tej analizy wniosków, które pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami przedstawionymi w postanowieniu uzgadniającym i decyzji środowiskowej.
Natomiast w tej sprawie, zdaniem Sądu, argumentacja skarżących opiera się wyłącznie na polemice z fachowym organem – RDOŚ, który na etapie przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania opisanego przedsięwzięcia na środowisko w postanowieniu z [...] sierpnia 2017 r. nie uwzględnił postulatów skarżących co do zlokalizowania górnego przejścia dla dużych i średnich zwierząt na 3+690 km planowanej drogi w miejsce proponowanej lokalizacji, tj. na 3+912 km z uwzględnieniem potrzeby budowy przejścia również dla małych zwierząt w tym miejscu, uwzględniając szereg czynników, nie tylko hydrologicznych, przemawiających za proponowanym w km 3+912 przejściem dla zwierząt.
Sąd zauważył, że RDOŚ w postanowieniu z 2 sierpnia 2017 r. odniósł się do propozycji skarżącego i G. Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, nie istniała potrzeba budowy proponowanego przez skarżących typu przejścia dla płazów zintegrowanego z przepustem. Co do wniosku o przystosowanie ww. przepustu również do przechodzenia małych zwierząt podano, iż po zachodniej stronie przepustu ok. 200 m dalej przewidziano przejście górne dla dużych zwierząt, z którego będą mogły korzystać także zwierzęta małe. Z tych przyczyn nie było zasadne przystosowanie obiektu na cieku w km 3+688 do funkcji przejścia dla małych zwierząt i płazów oraz uzupełnienie wygrodzenia naprowadzającego.
Ponadto przedstawiono wyniki analizy wskazujące na szereg czynników mających wpływ na lokalizację przejścia w km 3+912, takich jak: obecność korytarza migracji o znaczeniu krajowym; istnienie populacji gatunków, dla których przewidziano realizację przejścia; konieczność zapewnienia ciągłości między obszarami leśnymi w obrębie korytarza migracji; konieczność zapewnienia możliwości migracji pomiędzy obszarami położonymi na południe od korytarza migracji a osią korytarza, najkorzystniejsze możliwe uwarunkowania środowiskowo-przyrodnicze na obszarze występowania populacji zwierząt korzystających z korytarza migracji.
Natomiast proponowana przez skarżących lokalizacja przejścia w km 3+668 jest, zdaniem Sądu, mniej korzystna dla środowiska, bowiem zakłada budowę przejścia zintegrowanego korytem cieku prowadzącego wody wyłącznie okresowo, który ponadto nie jest wyraźnym szlakiem migracji płazów. W ocenie Sądu zasadnie argumentował organ, że skoro na etapie pierwotnego postępowania środowiskowego, jak i postępowania w celu ponownej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzone w terenie prace, na podstawie których dokonano określenia ponownych uwarunkowań środowiskowych, to w istocie dwa odrębne zespoły niezależnych specjalistów, w odrębnych przedziałach czasu, dokonały badań.
Tym samym nie można było przyjąć, że ocena dokonana na podstawie tych badań została przeprowadzona przez organ wadliwie, co obligowałoby organ architektoniczno-budowlany do zakwestionowania postanowienia uzgadniającego.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł K. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz w zw. z art. 78 zd. pierwsze Konstytucji RP i art. 142 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. oraz w zw. z art. 90 ust. 1, 7 i 8 ustawy środowiskowej, polegające na przyjęciu, iż postanowienie RDOŚ z [...] sierpnia 2017 r. może być poddane kontroli jedynie w zakresie ewidentnych błędów, powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby sprzeczna z prawem, co spowodowało, że skarżący został pozbawiony prawa do skutecznego środka odwoławczego, co wpłynęło na wynik sprawy, gdyż w istocie nie doszło do efektywnego rozpoznania podnoszonych - na każdym etapie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego - zarzutów skarżącego odnoszących się do nieprawidłowego i nieprawdziwego ustalenia, że ciek wodny znajdujący się w Z. koło B. w miejscu przekroczenia przez planowaną drogę ekspresową S-5, około 3+690 km, nie prowadzi wody przez cały rok, co rzutuje na ocenę prawidłowości stwierdzonych szlaków migracji zwierząt;
- 2. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w zw. z art. 78 zd. pierwsze Konstytucji oraz art. 142 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. oraz w zw. z art. 90 ust. 1, 7 oraz 8 ustawy środowiskowej, polegające na przyjęciu, iż postanowienie RDOŚ z [...] sierpnia 2017 r. może być poddane kontroli jedynie w zakresie ewidentnych błędów, powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby sprzeczna z prawem, co spowodowało, że skarżący został pozbawiony prawa do skutecznego środka odwoławczego, co wpłynęło na wynik sprawy, gdyż w istocie nie doszło do efektywnego rozpoznania konsekwentnie podnoszonych - na każdym etapie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego - zarzutów skarżącego odnoszących się do nieprawidłowego i nieprawdziwego ustalenia o tym, że ciek wodny znajdujący się w Z. koło B. w miejscu przekroczenia przez planowaną drogę ekspresową S-5, około 3+690 km, nie prowadzi wody przez cały rok, co rzutuje na ocenę prawidłowości stwierdzonych szlaków migracji zwierząt;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji dokonaną przez WSA w Warszawie, polegającą na pominięciu istotnego uchybienia organów administracji publicznej, które nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w szczególności błędne przyjęcie, że w sprawie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy w zakresie szlaków migracji zwierząt i charakteru cieku wodnego znajdującego się na km 3+688 planowanej drogi ekspresowej S-5, a w konsekwencji niezasadne zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia, określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz w zw. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji, dokonaną przez WSA w Warszawie, polegającą na braku uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo występowania naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jest stwierdzenia poświadczenia nieprawdy w dokumencie urzędowym, co miał okazję stwierdzić w tejże sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienie z dnia 19 czerwca 2018 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie argumentacja stanowi polemikę ze stanowiskiem RDOŚ zajętym w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., uzgadniającym przedmiotową inwestycję. W motywach tego postanowienia RDOŚ przedstawił szerokie wywody dotyczące m.in. zasadności lokalizacji przejścia dla zwierząt zlokalizowanego w km 3+912 i przyczyn, dla których nie uznano za właściwą lokalizacji przejścia dla zwierząt w km 3+688 i 3+690 (w szczególności na s. 33-35).
Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby kwestionowane przez niego rozstrzygnięcie RDOŚ dotknięte było tego typu wadami, które by rozstrzygnięcie to dyskwalifikowały. Zaznaczyć trzeba, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r. zostało podjęte przez wyspecjalizowany w ochronie środowiska organ administracyjny dokonujący całościowej oceny uwarunkowań środowiskowych. Jak trafnie zauważył pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w motywach skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok jest spójny z dotychczasową linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Fakt, że przyjęta w przywołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych koncepcja nie jest aprobowana przez skarżącego kasacyjnie, nie może skutkować jej zanegowaniem. Zaznaczyć wypada, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do twierdzeń, iż wyrok Sądu I instancji aprobujący zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju został podjęty z naruszeniem ogólnych zasad prawa zarówno polskiego, jak i europejskiego, przy czym naruszenie to sprowadza się w istocie do przyjęcia stanowiska innego niż oczekiwane przez stronę.
Wbrew zaś wywodom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, a organy administracyjne orzekające w tej sprawie wystarczająco wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, dając temu wyraz w motywach podjętych rozstrzygnięć. Sąd I instancji nie miał więc podstaw do ich skutecznego zakwestionowania.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. np. wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, LEX nr 1664490).
Podkreślić ponadto należy, że okoliczności wskazywane przez skarżącego kasacyjnie, dotyczące celowości i prawidłowości rozwiązań środowiskowych przyjętych w kwestionowanym rozstrzygnięciu, co do zasady podlegały badaniu i ocenie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej. Postanowienie uzgodnieniowe jest pochodną decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Te kwestie w swej istocie są rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań, przy zachowaniu wszystkich wymogów procesowych. Nie są więc trafne wywody skargi kasacyjnej, że przy rozważaniu wszystkich tych okoliczności skarżący kasacyjnie został pozbawiony jednej instancji. To, że w postępowaniu uzgodnieniowym organ raz jeszcze pochylił się nad argumentacją skarżącego kasacyjnie świadczy o wnikliwym rozpatrzeniu tych okoliczności, jednak kwestie te są rozstrzygane co do istoty w dwuinstancyjnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej i nie mogą być rozpatrywane "w nieskończoność" w toku dalszego etapu postępowania.
Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, czy zmieniane. Wiążą też one organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej co do trasy przebiegu planowanej drogi (wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., II OSK 2520/12, LEX nr 1354937).
Z uwagi na powyższe za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty naruszenia art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz w zw. z art. 78 zd. pierwsze Konstytucji RP i art. 142 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. oraz w zw. z art. 90 ust. 1, 7 i 8 ustawy środowiskowej; art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 w zw. z art. 78 zd. pierwsze Konstytucji oraz art. 142 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. oraz w zw. z art. 90 ust. 1, 7 oraz 8 ustawy środowiskowej, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzić należy, że brak jest dowodu na poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowym, o jakim mowa w tym zarzucie. Zauważyć bowiem trzeba, że w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważał jedynie argumenty podnoszone przez skarżącego, a nie oceniał kwestii udowodnienia tego twierdzenia. Zarzut ten byłby zasadny, gdyby fakt poświadczenia nieprawdy wynikał jednoznacznie z konkretnych dowodów, w tym w szczególności gdyby potwierdzało go prawomocne rozstrzygnięcie sądu karnego. W niniejszej sprawie zarzut ten nie jest jednak poparty żadnymi dowodami, a zatem uznać go należy za gołosłowny. Tak więc i ten zarzut nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach tej sprawy nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.