Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Lu 640/06 oddalił skargę G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] nakazującą G. M. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości P. gmina C. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] G. M. dokonała zgłoszenia dotyczącego zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną o wymiarach 4,80 x 7,20 m (pow. zabudowy do 35 m2), usytuowanego, zgodnie z załącznikiem graficznym do zgłoszenia, na działce o numerze ewid. [...] w odległości 15,00 m od budynku mieszkalnego na tej działce i w odległości 4,00 m od granicy z działką sąsiednią o numerze ewid. [...].
Przeprowadzone w dniu [...] oględziny wykazały natomiast, że na działce tej realizowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 8,03 x 6,02 m (pow. zabudowy powyżej 35m2), zlokalizowany w odległości 21,90 m od budynku mieszkalnego na tej działce i w odległości 4,20 m od granicy z działką sąsiednią. Biorąc to pod uwagę organ administracji stwierdził, iż zarówno powierzchnia zabudowy, jak i lokalizacja realizowanego budynku gospodarczego są niezgodne ze zgłoszeniem.
Organ nie podzielił twierdzenia G. M., że przedmiotowa inwestycja stanowi remont istniejącego wcześniej i będącego w złym stanie technicznym budynku, gdyż nie spełniała ona warunków określonych w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Organ przyjął, że w miejscu rozebranego wcześniej drewnianego budynku gospodarczego skarżąca realizuje nowy budynek gospodarczy, murowany, co w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane stanowi budowę obiektu w określonym miejscu, a przedmiotowa inwestycja może być rozpoczęta jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z uwagi na to, że lokalizacja spornego obiektu nie naruszała ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., ani też przepisów techniczno-budowlanych, możliwe było doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też organ nadzoru budowlanego I instancji, powołując art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizowaniu omawianego budynku, nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w terminie do dnia [...] G. M. nie wykonała nałożonych na nią obowiązków w wyznaczonym terminie i dlatego zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane PINB w C. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu.
Po rozpoznaniu odwołania G. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] Nr [...], nakazującą G. M. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości P. gmina C., realizowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, G. M. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, iż dokonała zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, ale w trakcie jego realizacji zmieniła usytuowanie i wielkość zgłoszonego budynku. Jednak jej zdaniem postępowanie administracyjne powinno być prowadzone nie w trybie art. 48, lecz w trybie art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego i by doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, należało nakazać częściową rozbiórkę budynku i wykonania go zgodnie z wymiarami określonymi w dokonanym zgłoszeniu.
Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, iż G. M. prowadziła inwestycję polegającą na budowie budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 8,03 x 6,02 m, zlokalizowanego w odległości 21,90 m od budynku mieszkalnego na tej działce i w odległości 4,20 m od granicy z działką sąsiednią. Bezspornym jest również, iż inwestycja ta nie odpowiada warunkom przedstawionym przez skarżącą w zgłoszeniu zamiaru budowy budynku gospodarczego. Dlatego należy przyjąć, że G. M. prowadziła inwestycję polegającą na budowie budynku gospodarczego o określonych wyżej wymiarach i usytuowaniu, a nie legitymowała się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę tego obiektu budowlanego.
Wobec powyższego obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego było przystąpienie do usunięcia skutków popełnionej samowoli budowlanej. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przewiduje dwa tryby postępowania zmierzających do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Z analizy przepisów regulujących te tryby wynika, że jeśli inwestycja jest budową lub wybudowaniem obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, to organy administracji stosują odpowiednio przepis art. 48 bądź art. 49b Prawa budowlanego.
Natomiast tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczy wszystkich innych niż budowa robót budowlanych oraz obiektów budowlanych lub ich części budowanych lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi albo też takich, których budowa nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły, iż inwestycja prowadzona przez G. M. polegała na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie obiektu budowlanego.
Tym samym, słusznie zastosowany został tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidziany w przepisach art. 48 ust. 2 i następnych Prawa budowlanego. Zasadnie organ I instancji postanowieniem z dnia 4 listopada 2005 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów warunkujących zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji. Bezspornym jest, iż G. M. w wyznaczonym przez organ terminie nie złożyła przedmiotowych dokumentów, czego prawną konsekwencją jest, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 48 ust. 4 Prawa Budowlanego, nakazanie rozbiórki danego obiektu budowlanego.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. M., reprezentowana przez ustanowionego z urzędu adwokata, wniosła uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone.
Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skonkretyzowała swoje zarzuty wskazując, że, sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni i w efekcie nie zastosował w stanie faktycznym i prawnym sprawy art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 i 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezasadne przyjęcie, że wykonane przez G. M. roboty budowlane nie stanowiły przypadku innego niż określony w art. 48 ust. 1 tejże ustawy - podczas, gdy z stwierdzeń wymienionej wynika, że czynności jakie wykonała w ramach dokonanego zgłoszenia polegały na remoncie uprzednio istniejącego budynku, a zatem miały one w istocie charakter robót o jakich mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Zdaniem skarżącej Sąd naruszył również przepisy art. 145 § 1 pk 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego było dotknięte wadą określoną w tym przepisie. Sąd błędnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy, podczas, gdy organy te jak i Sąd nie odniosły się i nie przeprowadziły postępowania co do wskazywanej przez skarżącą kwestii wykonania robót jako remontu istniejącego uprzednio budynku. Powyższe, w ocenie skarżącego, stanowi naruszenie zasady określonej w art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kwalifikacja robót jako inne niż budowa dawałoby podstawę do stosowania trybu określonego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy przede wszystkim wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie wnoszącego tę skargę został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Z kolei przepis art. 174 p.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne.
- - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 § 1pkt 1),
- - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (174 § pkt 2).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że choć pełnomocnik skarżącego nie powołał w skardze kasacyjnej przepisu art.174 p.p.s.a, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że powołał obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w/w przepisie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do ich rozpatrzenia.
W sytuacji zawarcia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania z uzasadnieniem odnoszącym się do prawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności ocenie podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa wątpliwości.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie zauważy, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź dostrzegając te błędy, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu tego zarzutu w skardze kasacyjnej podano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie prawidłowo podczas, gdy nie odniosły się one i nie przeprowadziły postępowania co do wskazywanej przez skarżącą kwestii wykonania robót jako remontu istniejącego uprzednio budynku. Powyższe stanowi naruszenie zasady określonej w art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kwalifikacja robót jako inne niż budowa dawałoby podstawę do stosowania trybu określonego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.
Sąd I instancji odniósł się do kwestii charakteru robót budowlanych wykonywanych przez skarżącą i prawidłowo ocenił, że pogląd organów nadzoru budowlanego co do tego, że prowadzone roboty budowlane polegają na budowie budynku gospodarczego bez posiadanego pozwolenia na budowę jest trafny. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie nasuwa w tym zakresie żadnych wątpliwości. W szczególności jak wynika z akt sprawy, przeprowadzone na nieruchomości skarżącej oględziny wykazały, że nie realizuje ona obiektu zgodnie ze zgłoszeniem, natomiast buduje budynek murowany o innych wymiarach i innym usytuowaniu niż wskazano to w zgłoszeniu. Stwierdzono również, że budynek ten wykonywany jest w miejscu istniejącego wcześniej budynku drewnianego, który został rozebrany. Podkreślić należy, że wskazane okoliczności potwierdziła, także osobiście skarżąca składając oświadczenie do protokołu oględzin. Prowadzone przez skarżącą roboty budowlane nie mogły wobec tego zostać zakwalifikowane jako remont, który zgodnie art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane z 1994r. polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z cytowanej definicji wynika więc, że aby zakwalifikować wykonywane roboty jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym, a nie budowanym od podstaw obiekcie.
W tej sytuacji skoro skarga kasacyjna nie podważyła ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd I instancji zauważyć jedynie należy, że jak trafnie przyjął to ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, słusznie zastosowany został tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidziany w przepisach art. 48 ust. 2 i następnych Prawa budowlanego z 1994r., a wobec tego, że G. M. nie skorzystała z tej możliwości, prawną konsekwencją tego, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 48 ust. 4 Prawa Budowlanego z 1994r. było nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji jest wobec tego także nieusprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo zastosował przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalając skargę wniesioną do tego Sądu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.