Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 564/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] (dalej: Skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2018r. w przedmiocie choroby zawodowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wszczął z urzędu w dniu 21 maja 2015 r. postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej Skarżącej, na podstawie zgłoszenia z dnia 7 maja 2015 r., które zakończyło się wydaniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku - poz. 19.4.
Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który decyzją z dnia [...] września 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, schorzenia wymienionego w pozycji 19.4 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Skarżąca była zatrudniona w Urzędzie Pocztowym na stanowisku asystenta, gdzie do zakresu wykonywanych przez nią czynności należało: obsługa klientów w okienku listowym, a potem kasowym, poprzez przyjmowanie wpłat gotówkowych, listów poleconych i przesyłek, przygotowywanie przesyłek, listów, paczek do odprawy, obijanie przesyłek datownikiem, przenoszenie paczek o różnym ciężarze z magazynu i wydawanie ich klientom, wykonywanie zasiłków na okienka boczne.
Organ wskazał, że Skarżąca była poddana badaniom w [...] Ośrodku Medycyny Pracy w [...], który wydał w dniu [...] lipca 2015 orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia okołostawowego barku - poz. 19.4.
W trybie odwoławczym skarżąca została skierowana do Instytutu Medycyny Pracy w [...], który w dniu [...] września 2015 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia okołostawowego barku - poz. 19.4. W uzasadnieniu orzeczenia Instytut wskazał, że podczas aktualnej hospitalizacji w wyniku przeprowadzonej konsultacji ortopedycznej u badanej stwierdzono wielopoziomową dyskopatię w odcinku szyjnym kręgosłupa oraz zespół szyjno-barkowy prawostronny. Dolegliwości bólowe w obrębie barku należy w ocenie Instytutu traktować jako wtórne do zmian w obrębie kręgosłupa szyjnego z zespołem korzeniowym i nie należy je wiązać z wykonywaną pracą. Wskazano dalej, że po przeanalizowaniu całości zgromadzonej dokumentacji lekarskiej, narażenia zawodowego oraz na podstawie konsultacji ortopedycznej nie znaleziono podstaw do rozpoznania u skarżącej przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku (poz. 19.4).
W związku z tym, że organ I instancji pozyskał nowe informacje w wyniku przeglądu stanowiska pracy i przesłuchania skarżącej, zwrócił się pisemnie w dniu 8 marca 2016 r. do [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o analizę oraz ewentualną weryfikację wydanych orzeczeń lekarskich i wydanie uzupełniającej opinii w sprawie.
[...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] w przesłanej odpowiedzi z dnia 14 kwietnia 2016 r. wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zmiany wydanego orzeczenia lekarskiego nr [...]. Instytut w przesłanej odpowiedzi z dnia 5 maja 2016 r. również podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w orzeczeniu lekarskim, podając, że po ponownym przeanalizowaniu całości zgromadzonej dokumentacji lekarskiej z uwzględnieniem dostarczonej nowej oceny narażenia zawodowego oraz danych z przeglądu stanowiska pracy, nie znaleziono podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej.
Organ I instancji z uwagi na dostrzeżone w orzeczeniach rozbieżności, zwrócił się do jednostek orzeczniczych pisemnie w dniu 23 maja 2016 r., jednocześnie wnioskując o wydanie wiążącej opinii w sprawie, czy ilość wykonywanych ruchów powyżej obręczy barkowej w czasie zmiany roboczej oraz różnica w wysokościach biurka w stosunku do wysokości lady przy biurku do obsługi klienta, które wymuszały u Skarżącej podnoszenie kończyn powyżej obręczy barkowej mogły spowodować chorobę zawodową pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku.
W przesłanych odpowiedziach z dnia 14 czerwca 2016 r. - [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] oraz z dnia [...] czerwca 2016 r. - Instytut Medycyny Pracy w [...], podtrzymały wcześniej wydane opinie nie widząc podstaw do zmiany wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania u Skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy: przewlekłego zapalenia okołostawowego barku.
Organ I instancji ponownie zwrócił się pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. do [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] oraz do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o wyjaśnienie rozbieżności powstałych w orzeczeniach lekarskich Nr [...] i Nr [...] w kwestii rozpoznania klinicznego (gdyż Ośrodek rozpoznał zapalenie okołostawowe barku. Instytut nie rozpoznał tego schorzenia).
W odpowiedzi z dnia 2 czerwca 2017 r.. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] poinformował, że rozpoznanie choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa szyjnego z wielopoziomowymi dyskopatiami i niestabilnością oraz obustronnego przewlekłego zapalenia okołostawowego barku z przewagą po stronie prawej, nastąpiło na podstawie przeprowadzonego postępowania diagnostyczno- orzeczniczego, w tym badania ortopedycznego przeprowadzonego w dniu 23 czerwca 2016 r. Jednostka dalej wskazała, że pomimo braku wglądu w opis badania pełnego ortopedycznego przeprowadzonego w Instytucie w [...], uznaje orzeczenie jednostki badawczo-rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy jako nadrzędne i wiążące. Jak zauważyła, nie można wykluczyć ustąpienia objawów okołostawowego zapalenia barku w trakcie naturalnego przebiegu choroby i w wyniku stosowanego leczenia.
Instytutu Medycyny Pracy w [...] w odpowiedzi z dnia 8 czerwca 2017 r. potwierdził, iż ponowna szczegółowa analiza narażenia zawodowego nie daje podstaw do zmiany wcześniejszego stanowiska w sprawie. W wyniku konsultacji ortopedycznej przeprowadzonej u Skarżącej nie stwierdzono zmian figurujących w wykazie chorób zawodowych.
Skarżąca nie zgadzając się z decyzją organu I instancji odwołała się od tej decyzji podnosząc, że w jej ocenie jest ona błędna i dla niej krzywdząca.
Decyzją z dnia [...] marca 2018r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy decyzję organ I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zebrany został obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy, a w szczególności orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz wydane do tych orzeczeń opinie uzupełniające, a także przyjęta przez jednostki orzecznicze i organ odwoławczy ocena narażenia zawodowego, nie dały podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku. Podkreślił, że rozpoznanie schorzenia widniejącego w wykazie chorób zawodowych nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia choroby zawodowej. Ocenił, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie są konkretne, zawierają logiczne oraz przekonujące konkluzje, odnoszące się do istotnych okoliczności występujących w sprawie.
Z orzeczeń i licznych opinii wynika, że schorzenie skarżącej pod kątem etiologii zawodowej było rozpatrywane z uwzględnieniem wszystkich okoliczności jej dotyczących w aspekcie większego lub mniejszego prawdopodobieństwa związku z warunkami pracy i w konkluzji nie stwierdzono etiologii zawodowej w sposób bezsporny lub co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem (czego wymaga definicja choroby zawodowej zawarta w Kodeksie pracy). Reasumując organ przyjął, że schorzenie wymienione w obowiązującym wykazie chorób zawodowych w poz. 19.4 zostało rozpoznane u Skarżącej w okresie upoważniającym do jego rozpoznania (1 rok).
Natomiast brak podstaw do stwierdzenia u Skarżącej choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, schorzenia wymienionego w pozycji 19.4 wykazu chorób zawodowych, wynika z braku udokumentowanego narażenia zawodowego na czynności charakteryzujące się wymuszoną pozycją z uniesionymi rękami oraz podnoszeniem ciężarów powyżej poziomu obręczy barkowej przez większą część zmiany roboczej. Wykonywane czynności na stanowisku asystenta na poczcie obciążały wprawdzie kończyny górne, ale nie w sposób stwarzający ryzyko choroby zawodowej barków, co w konsekwencji nie pozwala na uznanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy chorobą a warunkami pracy.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżąca zakwestionowała stanowisko orzekających organów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu za trafne należało uznać stanowisko organów, że rozpoznanie schorzenia widniejącego w wykazie chorób zawodowych nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia u pracownika lub byłego pracownika choroby zawodowej. W tym przypadku jednostki orzecznicze obydwu szczebli diagnostycznych - zarówno [...] Ośrodek Medycyny Pracy, jak i Instytut Medycyny Pracy w [...] - nie znalazły podstaw do przyjęcia z co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem Skarżącej a warunkami jej pracy zawodowej, co uzasadniałoby uznanie etiologii zawodowej przedmiotowego schorzenia.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że orzeczenia lekarskie są konkretne, logiczne i zawierają przekonywujące konkluzje, odnoszące się do istnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Zdaniem Sądu mimo, że mogłoby się wydawać, iż istnieje pewna różnica w opiniach jednostek diagnostycznych I i II stopnia, to z całą pewnością nie można stwierdzić, że są one wzajemnie sprzecznie i przez to się wykluczają. Taka ocena nie jest w żaden sposób uprawniona. Obie jednostki orzecznicze zgodnie bowiem uznały, że charakter pracy jaką wykonywała Skarżąca nie stwarzał ryzyka powstania choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku. Różnica polega na tym, że [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] rozpoznał u Skarżącej przewlekłe okołostawowe zapalenie barków, natomiast jednostka orzecznicza II stopnia - Instytut Medycyny Pracy w [...] - nie, wskazując przy tym, że do czasu badania w postępowaniu odwoławczym objawy schorzenia rozpoznane w jednostce orzeczniczej I stopnia mogły ustąpić samoistnie lub w wyniku leczenia.
W tym względzie za przekonywujące Sąd uznał stanowiska obydwu jednostek orzeczniczych, przedstawionych w opiniach uzupełniających. Zdaniem Sądu nie można zarzucić organom inspekcji sanitarnej naruszenia przepisów postępowania tj. artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skoro mając wątpliwości w tym zakresie zwróciły się o ich wyjaśnienie do jednostek orzeczniczych obydwu stopni.
W skardze kasacyjnej [...] zaskarżyła powyższy wyrok w części dotyczącej pkt I zarzucając: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art, 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu w całości materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności wskutek wybiórczego uwzględnienia materiału dowodowego, o czym świadczy nie rozważenie wszystkich okoliczności zgłoszonych przez stronę dotyczących sposobu wykonywania pracy oraz nie dokonaniu całościowej oceny opinii biegłych opracowanej na zlecenie organu I instancji.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie pkt I zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających decyzji: [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2018 r. oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, wedle norm prawem przepisanych. Jednocześnie oświadczając, że strona zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Pozbawiony zasadności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegający na nieuwzględnieniu w całości materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wywiódł, że organy orzekające obu instancji zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały następnie wnikliwej i rzetelnej analizie. Wynika z niego jasno w jakich okresach, gdzie i na jakim stanowisku pracowała skarżąca. W aktach sprawy znajdują się: karta oceny narażenia zawodowego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z dnia [...] listopada 2015r. i [...] listopada 2015r., orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Poradni Chorób Zawodowych [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, uzupełnione pismami z dnia: [...] kwietnia 2016 r., [...] czerwca 2016 r. oraz [...] czerwca 2017r.,orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] września 2015r.
Instytutu Medycyny Pracy w [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, uzupełnione pismami z dnia: [...] maja 2016 r., [...] czerwca 2016 r. oraz [...] czerwca 2017r. i [...] stycznia 2018 r., a także protokoły przesłuchania Skarżącej i świadków. Ocena tych dowodów została dokonana przez organ drugiej instancji z poszanowaniem zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów zdefiniowanych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ustalony na tej podstawie stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń. Sam fakt, że wydane przez organ rozstrzygniecie jest niezgodne z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, czy też nie uwzględnia podnoszonych przez nią w toku postępowania argumentów w kwestii organizacji pracy na stanowisku asystenta w urzędzie pocztowym, nie oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego, miały miejsce istotne uchybienia procesowe, które mogły rzutować na wynik sprawy i winny skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji.
Wskazać wreszcie trzeba, że na gruncie rozpatrywanej sprawy zasadnicze znaczenie dowodowe miały wydane orzeczenia lekarskie właściwych jednostek orzeczniczych I i II instancji, które posiadają walor dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., które organ powinien poddać rzetelnej i wnikliwej ocenie z punktu widzenia ich wiarygodności i wartości dowodowej, a zatem ustalić zgodnie z regułami art. 80 k.p.a., czy zostały sporządzone w sposób jasny, logiczny i spójny, co jak trafnie uznał Sąd I instancji, organy orzekające w sprawie uczyniły. Organy inspekcji sanitarnej podobnie jak i Sąd administracyjny nie są uprawnione do kwestionowania ich treści z medycznego punktu widzenia, ponieważ nie dysponują wymaganą w tym zakresie wiedzą specjalistyczną.
Zatem w sytuacji, gdy orzeczenie lekarskie, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem, organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Bez tego orzeczenia, ani też wbrew jego treści, organ nie może we własnym zakresie rozpoznać choroby zawodowej. Podzielić w tym względzie należy stanowisko Sądu I instancji, że żaden z orzekających w sprawie organów nie wykluczył, że Skarżąca kasacyjnie w czasie wykonywanej pracy dokonywała różnorodnych czynności, w tym opisywanych w toku składanych przez nią zeznań, jednak nie miały one zgodnie z opinią [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...], związku przyczynowo-skutkowego z ujawnionymi w toku badania przez tę jednostkę, objawami przewlekłego okołostawowego zapalenia barku.
Z kolei Instytut Medycyny Pracy w [...] nie wykluczył wcześniejszego wystąpienia tego typu objawów, które w chwili badania Skarżącej w tej jednostce już nie występowały, co również wykluczało możliwość przyjęcia wystąpienia u Skarżącej choroby zawodowej. Opinie jednostek orzeczniczych w tym względzie są bardzo szczegółowe i w sposób przejrzysty odnoszą się do wszystkich istotnych kwestii związanych z etiologią schorzenia, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie. W tym stanie rzeczy organ inspekcji sanitarnej orzekając o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie naruszył przepisu art. 80 k.p.a.. Nie mógł bowiem, wbrew treści wydanego orzeczenia lekarskiego samodzielnie uznać, że choroba ta została spowodowana wykonywanymi przez Skarżącą kasacyjnie czynnościami zawodowymi.
Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi, nie naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z kolei sam fakt, że wynik sądowej kontroli działalności administracji publicznej i zastosowany w jej następstwie przez Sąd I instancji środek określony w ustawie jest niezgodny z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie może być utożsamiany z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Nadto zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W kwestii orzeczenia o kosztach ustanowionego pełnomocnika z urzędu właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.