Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3489/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 27/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 listopada 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją telekomunikacyjną.

W skardze kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. 1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2017 roku utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 21 kwietnia 2017 roku, nakazującą skarżącemu rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej nr..., usytuowanej na dachu budynku zlokalizowanego od strony północnej nieruchomości przy ul. S.... we W. (dz....,..., obręb P.) w części znajdującej się powyżej połaci dachowej w/w budynku przy ul. S.... we W., w tym połaci dachu maszynowni dźwigu to jest w części obejmującej między innymi podstawę modułową stacji bazowej, na której zamontowano maszty antenowe, maszty antenowe, sześć anten sektorowych oraz antenę radiolinii, szafkę telekomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą, elementy instalacji telekomunikacyjnej), jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w całości;
3. 2) przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2017 roku, utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 21 kwietnia 2017 roku, nakazującą skarżącemu rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej nr..., usytuowanej na dachu budynku zlokalizowanego od strony północnej nieruchomości przy ul. S.... we W. (dz....,..., obręb P.) w części znajdującej się powyżej połaci dachowej w/w budynku przy ul. S.... we W., w tym połaci dachu maszynowni dźwigu (to jest w części obejmującej między innymi podstawę modułową stacji bazowej, na której zamontowano maszty antenowe, maszty antenowe, sześć anten sektorowych oraz antenę radiolinii, szafkę telekomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą, elementy instalacji telekomunikacyjnej) została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego;
4. II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
5. 1) przepisu art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez ich niewłaściwe zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów Uchwały Rady, Miejskiej W. z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu zespołu urbanistycznego Centrum w rejonie ul. G. R. we W., i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja skarżącego pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, akceptując rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki określonej części stacji bazowej telefonii komórkowej, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: Prawo budowlane).

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia przepisów postępowania błędnie powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej: ustawa z 7 maja 2010 r.), gdyż w istocie zarzut dotyczy zastosowania w sprawie wymienionych przepisów prawa materialnego w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który odnosi się do przypadków, gdy Sąd Wojewódzki stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rezultacie zarzut kasacyjny z punktu I.1 podlegał rozpoznaniu wspólnie z zarzutem z punktu II.1, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego.

W obu wymienionych zarzutach nietrafnie zakwestionowano przyjęte w sprawie stanowisko, zgodnie z którym przesłanką do nałożenia obowiązku rozbiórki części stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było to, że jej budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nieuprawnione są twierdzenia strony skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie przy dokonywaniu wykładni przepisów Uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego Centrum w rejonie ulicy g. R. we W. nie zastosowano w sposób właściwy art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

Tymczasem Sąd Wojewódzki, uwzględniając prawidłowo ratio legis wymienionej regulacji, wskazał, że stworzenie przez ustawodawcę korzystniejszych warunków dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w procesie inwestycyjnym związanym z realizacją inwestycji celu publicznie z zakresu łączności publicznej nie oznacza, iż stosowanie art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. ma zapewnić przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu nieograniczoną swobodę w działaniach inwestorskich w sferze telekomunikacji.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że ustawodawca takich gwarancji przedsiębiorcy telekomunikacyjnego nie stworzył, statuując obowiązek podporządkowania się przy realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przepisom odrębnym oraz zakazom lub ograniczeniom ustanowionym w planie miejscowym.

Z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. wynika m.in., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Natomiast jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń (ust. 2).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaznaczył, ze według postanowień planu miejscowego na danym terenie dopuszczono lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej w ramach przeznaczenia terenu pod funkcję urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie organ zastrzegł, że ustalenia planu wprowadzają określone ograniczenia w sposobie zagospodarowania przedmiotowego terenu, m.in. na dachach budynków nie dopuszcza się sytuowania urządzeń technicznych z wyjątkiem urządzeń budowlanych, których funkcjonowanie wymaga usytuowania na dachu, a ponadto określono, że na przedmiotowym terenie wysokość zabudowy nie może być większa niż 22 m (§ 5 pkt 1, § 17 ust. 2 pkt 2 uchwały).

Organy obu instancji, opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym przyjęły, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, lecz stanowi obiekt budowlany, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. W wydanych decyzjach wyjaśniono, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi samodzielny obiekt budowlany, którego funkcjonowanie jest niezależne od funkcjonowania budynku, na którym jest posadowiona. Zaznaczono, że obiekt składa się z zespołu urządzeń technicznych stanowiących funkcjonalną i technologiczną całość, w tym masztów antenowych, konstrukcji wsporczych, anten sektorowych i radioliniowych, szafki telekomunikacyjnej. Nawiązując do poglądów wyrażonych w orzecznictwie stwierdzono, że fakt usytuowania stacji bazowej na dachu budynku nie wpływa na zmianę jej kwalifikacji (por. wyroki NSA: z 21 października 2016 r., II OSK 75/15; z 11 lutego 2016 r., II OSK 1429/14; z 26 kwietnia 2016 r., II OSK 1999/14).

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a tym samym jej realizacja na dachu budynku była niezgodna z postanowieniami ustanowionymi w § 5 pkt 1 i § 17 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego.

W rezultacie Sąd Wojewódzki nie miał podstaw, aby zakwestionować ocenę organów obu instancji, zgodnie z którą nie było możliwe doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy narusza ona przepisy planistyczne poprzez zlokalizowanie stacji bazowej na dachu budynku oraz powyżej dopuszczalnej wysokości zabudowy.

Nie ma racji strona skarżąca wywodząc, że zastosowanie w sprawie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. powinno polegać na pominięciu tych ograniczeń i zakazów ustanowionych w planie miejscowym, które uniemożliwiają lokalizację przedmiotowej stacji bazowej w miejscu wybranym przez inwestora.

Przede wszystkim należy zaakcentować, że w planie miejscowym obowiązującym na danym terenie dopuszczono lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, które jednak nie może naruszać ustanowionych w planie szczegółowych zakazów lub ograniczeń, co odpowiada wymogom art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Niezasadny jest więc zarzut strony skarżącej, że sam zakaz realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na dachach budynków oraz na wysokości powyżej 22 m oznacza naruszenie wymienionej regulacji. W szczególności w skardze kasacyjnej nie wykazano, że stosowanie tych ograniczeń ustanowionych w planie prowadzi do powstania obszarów całkowicie niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, co byłoby sprzeczne z celami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie można wyprowadzać normy prawnej, która pozbawiałaby całkowicie organy gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami i obiektami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, a tym samym inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje w zakresie telekomunikacji.

Przyjmuje się, że organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustaw, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach (por. wyroki NSA: z 28 listopada 2018 r., II OSK 19/17; z 25 lutego 2020 r., II OSK 2627/18; z 22 stycznia 2020 r., II OSK 568/18).

Uwzględniając powyższe uwarunkowania należało uznać, że organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie mogły pominąć tych ustaleń obowiązującego planu miejscowego, które uniemożliwiały lokalizację stacji bazowej na budynku wybranym przez inwestora. W konsekwencji zasadne stało się zastosowanie w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej w części opisanej w decyzji w celu uzyskania stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Tym samym nieskuteczne okazały się wszystkie zarzuty przytoczone w ramach obu podstaw kasacyjnych.

Podkreślić należy, że w podstawach skargi kasacyjnej nie zawarto zarzutów podważających ustalenia faktyczne i prawne, determinujące kwalifikację przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie mogła być zatem skuteczna argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, negująca zaliczenie przedmiotowej stacji do obiektów budowlanych, zwłaszcza że kwestia ta przesądzona została w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym wyeliminowano z obrotu decyzję o pozwoleniu na jej budowę z 24 sierpnia 2007 r., co wynika z decyzji Wojewody D. z dnia 17 sierpnia 2011 r. oraz wyroku WSA we Wrocławiu z 30 marca 2012 r., II SA/Wr 781/11 i wyroku NSA z 10 grudnia 2013 r., II OSK 1700/12.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.