Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 516/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. R. na decyzję M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 13 marca 2018 r. nr... w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną przez W. R. decyzją z dnia 13 marca 2018 r. znak:... wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 12 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), § 1, 2 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203) oraz art. 2 § 2 i 3, art. 47 § 1, art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn., Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 28 grudnia 2017 r., znak:..., nr..., nr..., nakładającą na skarżącego opłatę w wysokości 178,00 zł za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, polegające na przeprowadzeniu kontroli w dniu 12 września 2016 r. w lokalu określonym w decyzji.
Sąd argumentował, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania tej Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących, jak z kolei stanowi pkt 9a ust. 1 tego artykułu zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o PIS za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (ust. 1). Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Opłat takich nie pobiera się jedynie wtedy, gdy w wyniku badań lub czynności wykonanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust. 2). Opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1, związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością określają przepisy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (ust. 3a).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z brzmienia powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że konieczną przesłanką pobrania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i to niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy wykonanych badań laboratoryjnych czy też innych czynności podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego (art. 3 tej ustawy), bądź zapobiegawczego (art. 4 ustawy) nadzoru sanitarnego.
Sąd wywiódł, że w judykaturze podkreśla się, że zawarte w ww. art. 36 ust. 1 ustawy o PIS sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2281/14 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.
Czynnością kontrolną może być zatem w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Z podanych wyżej przyczyn ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS czynności, za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem "inne czynności". Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/15 "na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi", I tak np. opłaty pobierane za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane, jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 366/07).
Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro z materiału dowodowego wynika, że to skarżący był podmiotem wprowadzającym produkty, które w wyniku przeprowadzonych badań toksykologicznych, a więc laboratoryjnych zostały uznane za środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, to w ocenie Sądu zaszły przesłanki do ustalenia przez organy inspekcji sanitarnej opłaty także za czynności związane z bieżącym nadzorem sanitarnym. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 9a ustawy o PIS niewątpliwie bowiem wynika, że kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne obejmuje m. in zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wydane zostały 28 grudnia 2017 r. decyzje administracyjne, w tym m. in stwierdzająca naruszenie przepisów zakazujących wprowadzania do obrotu tego typu środków nr 6888/12/17 i w związku z tym nakładająca na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii za wprowadzanie tzw. dopalaczy na terytorium RP (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 522/18).
W takim razie, w ocenie Sądu, zaszły podstawy do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, a decyzję tę należało skierować do skarżącego, jako osoby uznanej za podmiot wprowadzający tego rodzaju środki. Powtórzyć bowiem należy, że w świetle regulacji art. 4 pkt 34 i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii na każdym podmiocie prawa ciąży obowiązek powstrzymywania się od dokonywania czynności "wprowadzania do obrotu", rozumianych jako udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, to decyzja ustalająca opłatę powinna być także skierowana do takiego podmiotu. Nie jest nim tylko osoba bezpośrednio wprowadzająca tego rodzaju środki. "Udostępnianie" w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, to "pozostawanie do dyspozycji", nie musi nawet wiązać się z żadną aktywnością, ale może polegać na przyzwoleniu, na biernej postawie.
Analiza systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że przez udostępnianie należy rozumieć więc także samo "stwarzanie możliwości" nabycia takich środków w danym miejscu np. w lokalu. Sąd w pełni podzielił więc stanowisko WSA w Lublinie, zaprezentowane w wyroku tegoż Sądu z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 276/16.
Zdaniem Sądu, w sposób przekonywujący organy przedstawiły też wyliczenie wielkości opłaty, za badania laboratoryjne i za czynności kontrolne stosownie do postanowień § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 36, poz. 203 ze zm.) wykazując, że ich wysokość ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania, o których mowa w § 3 i 4 tego rozporządzenia.
Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa. Organy zebrały wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie materiał dowodowy. Wbrew więc twierdzeniom skargi nie doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów artykułów: 7, 75 § 1 i 77 § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn., Dz.U. z 2018 r. poz. 2096). Organy prawidłowo go też w całości oceniły nie naruszając tym samym art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji spełnia zaś wymogi art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W sposób właściwy organy zinterpretowały też i zastosowały przepisy prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej W. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, na zasadzie art. 203 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 80 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, przez dowolną, niezgodną z zasadami logiki ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, która skutkowała błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że W. R. dokonał sprzedaży substancji będących tzw. "dopalaczami", podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, oceniony w sposób prawidłowy, nie daje podstaw do wysnucia takich wniosków,
- 2) na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w zw. z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzaniem do obrotu jest też oferowanie, pozostawanie do dyspozycji, przyzwolenie czy też bierna postawa, podczas gdy treść ww. przepisu nie uprawnia do stosowania tak szerokiej interpretacji pojęcia wprowadzania do obrotu i udostępniania.
Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię nie są zasadne.
3. Przedmiotem kontroli była decyzja w sprawie ustalenia opłaty za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego. Obciążenie obowiązkiem pokrycia opłat za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego pozostają w związku z ustaleniem podmiotu, który będzie obciążony poniesieniem opłaty. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłat takich nie pobiera się jedynie wtedy, gdy w wyniku badań lub czynności wykonanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
4. Ustalenie osoby, którą należy obciążyć pokryciem opłat za czynności bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pozostają w związku z zarzutami skargi kasacyjnej, w których kwestionuje się ustalenie, że skarżący był wprowadzającym do obrotu środków w zakresie określonym w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
5. Wywiedzione zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego wymagały łącznego rozpoznania. Naruszenie bowiem przepisów postępowania może dotyczyć tylko braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez pominięcie ustalenia okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym normy prawa materialnego będącej podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy.
6 Zgodnie z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: wprowadzanie do obrotu - udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych". Podstawową przesłanką dla ustalenia faktu wprowadzenia do obrotu, jest udostępnienie osobom trzecim tych środków. Nie ma ograniczenia sposobu wprowadzania do obrotu przez uzależnienie od faktu dokonania sprzedaży przez skarżącego tych środków zastępczych. Wprowadzanie do obrotu tych substancji to stworzenie możliwości faktycznych dostępu do tych środków osobom trzecim. Fakt wykorzystania tej możliwości nie ma znaczenia prawnego.
Nie można zatem podzielić zarzutu dokonania wykładni rozszerzającej. Należy też podkreślić, że powiązanie art. 4 pkt 34 z art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie jest zasadny. Przedmiotem nie było nałożenie kary pieniężnej a kontrola zgodności z prawem decyzji o ustalenie opłaty za czynności bieżącego nadzoru sanitarnego.
- 7. Zarzuty zatem naruszenia art. 151, art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 (w art. 80 brak § 1) kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Sąd przeprowadził prawidłową ocenę zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzuty wadliwego ustalenia, że na skarżącym ciążył obowiązek pokrycia opłaty za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, nie są zasadne.
- 8. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- 7