Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3541/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 lipca 2019 r., II SA/Gl 599/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skargi L. J. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dni [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora [...] w B., w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Zarząd Województwa [...] w/w uchwałą, wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2018, poz. 913 ze zm., Usw), art. 70 § 1 i 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. 2018, poz. 917 ze zm., K.p.) w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2018, poz. 1983 ze zm., Updk), odwołał L.J. ze stanowiska Dyrektora Muzeum [...] z dniem 28 lutego 2019 r. W uchwale zaznaczono, że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy, z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia i zobowiązano zwalnianego do wykorzystania urlopu wypoczynkowego w okresie wypowiedzenia, w pozostałym okresie zwolniono go z obowiązku świadczenia pracy.

Wyrokując w sprawie II SA/Gl 599/19 kolejno wskazano, że w skardze na powyższą uchwałę L.J. wystąpił o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej z prawem lub też jej uchylenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi wskazano, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w tym, aby zakwestionować legalność przedmiotowej uchwały, nadto podkreślono, że 28 lutego 2019 r. wręczono skarżącemu pismo informujące o odwołaniu go ze stanowiska oraz o podjęciu w/w uchwały. Skarżący zaznaczył, że do 13 marca 2019 r., mimo podjętych starań nie otrzymał wskazanej uchwały, ani nie została mu ona okazana.

Dodatkowo zaznaczył, że do 6 marca 2019 r. uchwała nie była umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. W jego ocenie uchwała ta jako akt indywidualny z zakresu administracji publicznej winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Skarżący podkreślił, że jego odwołanie nastąpiło nie w oparciu o przepisy K.p., lecz w oparciu o art. 15 ust. 6 Updk, który określa enumeratywnie przesłanki odwołania, a co wymaga wskazania przynajmniej jednej z nich i odwołania się do okoliczności faktycznych odpowiadających tej przesłance. W końcowej części skargi podkreślił, że swoim postępowaniem nie dopuścił do powstania żadnej z przyczyn usprawiedliwiających odwołanie kierownika jednostki kultury wymienionych we wskazanym powyżej przepisie.

Dalej w wyroku przywołano, że w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżonego organu wniósł o jej odrzucenie albo o jej oddalenie w całości. Jako przesłankę odrzucenia skargi wskazano, że w następstwie nowelizacji art. 69 K.p. skarżący nie jest legitymowany do domagania się unieważnienia przedmiotowej uchwały, ponieważ w tym zakresie wypowiedzieć mogą się jedynie sądy powszechne. Podkreślono, że w świetle orzecznictwa nawet dokonane przez pracodawcę odwołanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa nie może oznaczać nieważności odwołania.

Niezależnie od podniesionej okoliczności skarga ma być niezasadna i jako taka winna być oddalona. Zdaniem organu, już 28 lutego 2019 r. skarżącemu przedstawiono pismo, którego nie odebrał, informujące go o podjęciu przedmiotowej uchwały i nie podzielono zarzutów podnoszonych przez skarżącego co do braku przedłożenia mu przedmiotowej uchwały, wskazano w tym zakresie na charakter organu i sposób jego funkcjonowania. Podniesiono, że opublikowanie uchwały w Biuletynie Informacji Publicznej następuje po jej sprawdzeniu i podpisaniu przez członków zarządu województwa. W dalszych motywach odpowiedzi na skargę wskazano, że podstawą podjęcia uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora było naruszenie przez skarżącego przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem.

W ocenie odpowiadającego na skargę, przyczyny stanowiące treść uchwały o odwołaniu były dostatecznie znane skarżącemu i należą do nich: brak zapewnienia odpowiednich warunków pracy, a zgodnie z art. 15 K.p. pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy; brak odpowiednich relacji między pracodawcą a pracownikami, a zgodnie z art. 11¹ K.p. pracodawca jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika oraz ograniczenie dostępu do podnoszenia kwalifikacji zawodowych, co narusza postanowienia art. 17 K.p. Zdaniem organu, fakt znajomości okoliczności stanowiących podstawę odwołania wynika z dokumentacji dołączonej do odpowiedzi na skargę.

Nadto podniesiono, że odwołanie się w podstawie prawnej na art. 15 ust. 6 pkt 3 Updk stanowiło wystarczającą przesłankę uzasadnienia podjęcia przedmiotowej uchwały, a organ administracji nie był zobowiązany do drobiazgowego uzasadnienia przyczyn jej podjęcia w samej uchwale.

Jak dalej w wyroku ujęto, skarżący na piśmie odniósł się do otrzymanej odpowiedzi na skargę i wskazał na dodatkowe argumenty, które przemawiać miałyby za jej uwzględnieniem. W ocenie skarżącego odrzucenie skargi nie może nastąpić z powodu omyłki w niej popełnionej w zakresie datowania podjęcia przedmiotowej uchwały. Skarżący nie podziela poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że organ jednostki samorządu terytorialnego mógł podjąć uchwałę bez zachowania formy pisemnej. Zarzucono organowi pominięcie faktu, iż odwołanie dyrektora instytucji kultury jest czynnością kauzalną i wymaga uzasadnienia, z tego obowiązku nie zwalnia organu administracji jakoby znajomość okoliczności przez adresata działań tego organu. Wskazano, że formułowane pod jego adresem zarzuty są o charakterze ogólnym i nie zawierają żadnych szczegółowych argumentów.

Skarżący wskazał na okoliczności podważające staranność organu przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, jak również przywołano treść dokumentów powstałych już po jej podjęciu, w tym stanowisko Rady Muzeum [...] w B. WSA w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że uchwała o odwołaniu dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony wymaga analogicznego trybu jak jego powołanie, a zatem wymagane jest stanowisko związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W rozpoznawanej sprawie związki zawodowe wypowiadały się, ale wyłącznie w formie zgłaszania uwag co do sposobu pełnienia funkcji dyrektora przez skarżącego, natomiast z przedłożonych akt nie wynika, aby organ administracji przed podjęciem kontrolowanej uchwały zwracał się do związków zawodowych o wyrażenie opinii w zakresie odwołania Dyrektora.

W analogiczny sposób organ ten postąpił w stosunku do stowarzyszeń zawodowych i twórczych, ponieważ z przedstawionych temuż sądowi akt nie wynika, aby zasięgał ich opinii. W konsekwencji sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ podejmujący kwestionowaną uchwałę dopuścił się naruszenia postanowień art. 15 ust. 1 Updk i okoliczność ta już uzasadniała uwzględnienie wniesionej skargi.

Sąd pierwszej instancji eksponował, że kwestionowana uchwała nie zawiera żadnego formalnego uzasadnienia. W konsekwencji sąd wojewódzki podzielił stanowisko wyrażone przez skarżącego w piśmie procesowym z 18 czerwca 2019 r., że w uchwale tej winny zostać zamieszczone przesłanki jej podjęcia. Skoro poddana kontroli uchwała takiego elementu formalnego nie zawiera, tym samym występuje kolejna przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Województwo [...] – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 Updk, przez błędną wykładnię "tego przepisu", polegającą na wadliwym przyjęciu, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury nie miał uzasadnionych przyczyn, podczas gdy w uchwale w sprawie odwołania przytoczono podstawy prawne świadczące o wystąpieniu merytorycznej przesłanki odwołania (art. 15 ust. 6 pkt 3 Updk), a także przedstawione przez organ administracji w postępowaniu dowody potwierdzały jej zasadność;
2. 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 Updk przez błędną wykładnię "tego przepisu", poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania za formę opinii przedstawionych wyjaśnień i dokumentów, pochodzących od organizacji związkowych działających przy Muzeum [...] w B., i analogiczną ocenę konsultacji stowarzyszeń artystycznych, które to dowody w sposób jednoznaczny potwierdzają, że zasięgano opinii związków zawodowych w okresie poprzedzającym odwołanie dyrektora jednostki;

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzuca:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 Ppsa poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo jej zgodności z prawem, zaś odmienne rozstrzygnięcie WSA w Gliwicach wynikało z błędnej wykładni art. 15 Updk;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 i art. 2 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa, gdyż przebieg postępowania i uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia świadczą o tym, iż w przedmiotowym postępowaniu dokonano kontroli aktu administracyjnego według kryteriów, które zastrzeżone są do kompetencji sądu pracy, stąd także rozstrzygnięcie w sprawie oparto na nieprawidłowym wniosku, że podjęcie przez organ administracji decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy z dyrektorem instytucji kultury oparto na nieuzasadnionych podstawach;
3. 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa - sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wzorcowi ustawowemu poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z której wprost wynikałby - według koncepcji przyjętej przez sąd meriti - obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez organ administracji uchwały odwołującej dyrektora instytucji kultury ze stanowiska.

Na zasadzie art. 176 Ppsa w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. 1) wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie skargi na rozprawie;
2. 2) uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a w przypadku uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;
3. 3) zasądzenia na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przyczyny stanowiące treść uchwały o odwołaniu są i były mu dostatecznie znane. Należą do nich:

1. 1. brak zapewnienia odpowiednich warunków pracy (część pomieszczeń Muzeum z powodu złego stanu technicznego, w tym zawilgocenia, nie spełnia norm); zgodnie z art. 15 K.p. pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy.
2. 2. brak odpowiednich relacji między pracodawcą a pracownikami (brak szacunku dyrektora dla kompetencji zawodowych, merytorycznych i naukowych pracowników); zgodnie z art. 11¹ K.p. pracodawca jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika.
3. 3. ograniczanie dostępu do podnoszenia kwalifikacji zawodowych; zgodnie z art. 17 K.p. pracodawca jest obowiązany ułatwiać pracownikom podnoszenie kwalifikacji zawodowych.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie fakt, że skarżący posiadał wiedzę o przyczynach odwołania go ze stanowiska dyrektora Muzeum [...] w B. potwierdza jednoznacznie treść załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, w tym: Notatka służbowa z 23 stycznia 2019 r., pisma Komisji Zakładowej NSZZ "[...]" Muzeum [...] z 31 stycznia 2019 r., pismo skarżącego z 6 lutego 2019 r. znak S.076.3.2019.LJ. W okolicznościach niniejszej sprawy, podanie za podstawę odwołania art. 15 ust. 6 pkt 3 Updk z uwzględnieniem informacji podanych pracownikowi w inny sposób, stanowiło dostateczne sprecyzowanie przyczyny odwołania, znanej dobrze skarżącemu, m.in. ze spotkania z Marszałkiem Województwa w dniu 23 stycznia 2019 r., w trakcie którego omawiane były kwestie niedopełnienia obowiązków przez dyrektora w odniesieniu do zagadnień szeroko opisywanych, nie tylko wzmiankowanych, przez struktury związków zawodowych w Muzeum, w tym w zakresie wymagań i zagrożeń BHP związanych z procesem usuwania szkód zalaniu piwnic Muzeum, oraz nie wypełnianie obowiązków pracodawcy względem zatrudnionych tam pracowników.

W odpowiedzi profesjonalnego pełnomocnika L.J. na wniesioną skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości za przyznaniem skarżącemu kosztów zastępstwa wg właściwych przepisów.

Zdaniem skarżącego nie może być uznane, że organizator działalności kulturalnej dochował wymogu zwrócenia się o opinię do związków zawodowych i do stowarzyszeń twórczych przez to, że otrzymał pismo tych pierwszych z "żalami" na skarżącego. W jego opinii to organ powinien był posiąść wiedzę o ewentualnych przyczynach uzasadniających odwołanie oraz ją zweryfikować co do wiarygodności (a nie uczynił ani jednego ani drugiego), zaś następnie winien był "zasięgnąć" (tak stanowi ustawa) od związku opinii co do zamiaru odwołania dyrektora z konkretnie wskazanych przyczyn (czego również w ogóle nie uczynił).

W toku rozprawy prowadzonej on-line pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska prezentowane odpowiednio w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na niej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

A. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa tylko wówczas byłby uzasadniony, gdyby zasadny okazał się którykolwiek z pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przywołany przepis ma naturę ogólną i wynikową, stanowiąc, że "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Skoro WSA w Gliwicach doszedł do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, to forma jego orzeczenia – stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały – wobec braku wskazania przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność takiego orzeczenia, musiała opierać się o wskazany przepis. Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia art. 147 § 1 Ppsa będzie skuteczny, jeśli tylko skuteczne okazałyby się inne podstawy kasacyjne.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 1 i 2 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa rozumiany w ten sposób, że przebieg postępowania i uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia świadczyć mają, że kontroli zaskarżonego "aktu administracyjnego" dokonano według kryteriów, które zastrzeżone są do kompetencji sądu pracy. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, upatrywanego przez stronę skarżącego kasacyjnie w braku wskazania podstawy prawnej obligującej do przyjęcia "jako elementu uchwały szczegółowego uzasadnienia odwołania skarżącego ze stanowiska". Z uzasadnienia tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych wynika, że strona skarżąca kasacyjnie odmawia sądowi administracyjnemu, z racji ograniczeń w zakresie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 Ppsa) w procesie sądowoadministracyjnym, możliwości badania, czy podana w uchwale o odwołaniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa, co ma być zarezerwowane dla sądu pracy.

To z kolei dowodzić ma, że w wyroku nie wskazano "merytorycznego przepisu", poza odwoływaniem się do zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady praworządności i legalności. Tak rozumiany zarzut kasacyjny nie jest trafny.

C. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w przywołanych powyżej podstawach kasacyjnych, przepisów art. 1 i 2 Ppsa. Art. 1 cyt. ustawy określa przedmiot regulacji zawarty w niej, odwołując się do pojęcia sprawy sądowoadministracyjnnej, zaś w art. 2 Ppsa wskazuje się, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Niewątpliwie sprawą sądowoadministracyjną było dokonanie przez WSA w Gliwicach kontroli działalności administracji publicznej, skoro przedmiot tej kontroli – akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa) – może być przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Jest także oczywiste, że orzekający w sprawie sąd jest "sądem administracyjnym" w rozumieniu art. 2 Ppsa. Trafnie sąd a quo wskazał na podwójny charakter zaskarżonej uchwały, jako aktu dotyczącego odwołania kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej, a przez to poddanego kognicji sądu administracyjnego, zarazem wywołującego skutki w sferze prawa pracy.

Przypomnieć należy, że w odpowiedzi na skargę wnoszono o jej odrzucenie, wykluczając nawet możliwość poddania kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej uchwały. Sąd w tym składzie podziela prezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd o dopuszczalności skargi na akt organu wykonawczego w przedmiocie odwołania dyrektora jednostki kultury (por. postanowienie NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2693/11, LEX nr 1113792). Ubocznie wypadnie zwrócić uwagę, że pośrednio kognicję sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie wspiera brzmienie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d Ppsa, z którego wynika ustawowe zwolnienie strony skarżącej w dotyczących m. in. działania organu w sprawach z zakresu "stosunków pracy i stosunków służbowych".

Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie WSA w Gliwicach nie dopuścił się przeto naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów art. 1 i 2 Ppsa. Zarazem z przywołanych przepisów nie wynika w żaden sposób kwestia zakresu badania zaskarżonego do sądu aktu, a co zostało podniesione w skardze kasacyjnej. Tym samym argumentacja strony skarżącej kasacyjnie w aspekcie podnoszonych zarzutów naruszenia art. 1 i 2 Ppsa, nie odnosi się do zagadnień normatywnych ujętych wskazanymi w podstawie kasacyjnej przepisami. Innymi słowy, wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy Ppsa, których naruszenia miał się dopuścić sąd wojewódzki, nie odnoszą się do zagadnienia kryteriów kontroli, czy jej zakresu, a które to aspekty zostały podniesione w rozpoznawanym środku odwoławczym.

D. Tę samą uwagę, co wyrażoną w pkt C niniejszego uzasadnienia, należy odnieść do przywołanego w podstawach kasacyjnych art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 47 § 1 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej uchwały. Zarzut braku wskazania w motywach zaskarżonego wyroku "merytorycznego przepisu", z którego wynikać ma obowiązek opatrzenia uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora jednostki kultury "szczegółowym uzasadnieniem", nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie oczekiwał owego "szczegółowego uzasadnienia", ale wyraził pogląd, że akt zaskarżonego organu samorządu terytorialnego winien zawierać wskazanie motywów, którymi kierował się on podejmując swe rozstrzygnięcie. Sąd wojewódzki argumentował, że sądowa kontrola takiego aktu musi umożliwiać zbadanie przesłanek, które legły u podstaw zaskarżonej uchwały, skoro rozstrzygnięto nią o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa, trafnie wskazując, iż brak uzasadnienia uniemożliwia taką kontrolę.

Dodatkowo wskazano na źródła wymogu uzasadniania władczych aktów z zakresu administracji publicznej, które upatrywano w zasadach ustrojowych Konstytucji RP, w tym w art. 2 i art. 7 ustawy zasadniczej. Strona skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje stanowisko merytoryczne sądu a quo odnośnie oceny sposobu zastosowanych w rozważanym aspekcie przepisów prawa materialnego w sprawie. W ocenie Sądu Naczelnego to, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z tymi stwierdzeniami sądu pierwszej instancji, w żadnym razie nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Dodatkowo, stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest konsekwentne, skoro odmawia się sądowi administracyjnemu możliwości kontroli zaskarżonej uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora muzeum, by zarazem wywodzić, że akta sprawy mają zawierać dowody wskazujące, że działania organizatora nie miały charakteru dowolnego i arbitralnego.

E. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 15 Upgk – przez jego błędną wykładnię. Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje się, że art. 15 Updk jest regulacją normatywną rozbudowaną, składającą się z kilku ustępów, mających charakter odrębnych treściowo przepisów. Tak sformułowana podstawa kasacyjna ograniczająca się do przywołania art. 15 Updk, z przyczyn formalnych utrudnia rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego, a ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazuje się na prawidłową wykładnię przepisu prawa materialnego, skoro sądowi wojewódzkiemu postawiono zarzut błędnej wykładni. Sposób uzasadnienia podstaw kasacyjnych w aspekcie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że w istocie podnosi się wadliwość zastosowania art. 15 ust. 6 pkt 3 Updk. Dowodzi tego argumentacja podstaw kasacyjnych odnoszących się do tych okoliczności, które w przekonaniu sądu wojewódzkiego miałyby świadczyć, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury nie miał uzasadnionych przyczyn, a ponadto, że w sposób nieuzasadniony odmówił ten sąd uznania, że zasięgano opinii związków zawodowych w okresie poprzedzającym akt odwołania.

W realiach kontrolowanej sprawy sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że z treści art. 15 ust. 1 Updk wynika, że odwołanie dyrektora instytucji kultury przez organizatora następuje w tym samym trybie, co jego powołanie, zatem wymaga zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej działalności przez instytucję kultury. Trafnie także w zaskarżonym wyroku stwierdzono, że związek zawodowy wypowiedział się, ale wyłącznie w formie uprzednio zgłaszanych uwag co do pełnienia funkcji dyrektora przez skarżącego.

Ponadto akta sprawy nie dowodzą, aby zarząd województwa zwracał się o opinię do właściwych stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Skoro skarżącego odwołano z funkcji dyrektora muzeum z powołaniem się na przesłankę z art. 15 ust. 6 pkt 3 Updk, zatem z powodu dopatrzenia się "naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem", to odwołujący organ winien ustalić o jakie to przepisy prawa chodzi, i ustalić związek między ich naruszeniem i zajmowanym stanowiskiem. Tryb podejmowania aktu w przedmiocie odwołania dyrektora instytucji kultury jest stypizowany w Updk, zasadnie przeto sąd pierwszej instancji stwierdził, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 Updk, skoro wymaganego trybu nie dochowano. Strona skarżąca kasacyjnie zupełnie nietrafnie upatruje wyczerpanie takiego trybu w tym, że zarzuty naruszania przepisów prawa miały być mu "notyfikowane przez stronę związkową", a ponadto przyczyny podjęcia zaskarżonej uchwały miały być "dostatecznie znane" skarżącemu.

To, że organizacja związkowa negatywnie oceniała działalność dyrektora muzeum i przedstawiać miała okoliczności, które wyczerpywać mogły przesłanki jego odwołania ze stanowiska, nie usprawiedliwia organu, który winien – skoro to on, a nie organizacja związkowa, podejmuje akt w przedmiocie odwołania – dostatecznie jednoznacznie ustalić ziszczenie się przesłanki z art. 15 ust. 6 pkt 3 Updk, a podjęcie uchwały poprzedzić obligatoryjnym zasięgnięciem opinii podmiotów wskazanych w art. 15 ust. 1 Updk. Takiego trybu działania nie dochowano, przeto stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w zaskarżonym wyroku w tym zakresie ocenić należy jako prawidłowe, a podstawę kasacyjną w zakresie naruszenia prawa materialnego jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach.

F. Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalono skargę kasacyjną.

G. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 Ppsa.