Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 990/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę A. I. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z dnia [...] kwietnia 2012 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Orzeczenie sądu wojewódzkiego zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Śremie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], nakazał A. I. rozbiórkę kontenerowej naczepy ciągnikowej, usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w Śremie, pełniącej funkcję punktu handlowego z artykułami i akcesoriami do pielęgnacji i zdobienia mogił oraz rozbiórkę utwardzenia terenu pomiędzy tą naczepą, a drogą. Organ ten w motywach swego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zakwalifikował przedmiot postępowania jako tymczasowy obiekt budowlany, spełniający kryteria zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb), tj. jako obiekt niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 uPb, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, określonego w zgłoszeniu.
Przedmiotowa naczepa została przystosowana do prowadzenia w niej działalności handlowej, posiada dach i ściany, nie jest posadowiona na fundamentach. W aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, że została ona czasowo wycofana z ruchu drogowego od dnia 28 września 2010 r. do 27 września 2012 r. Zdaniem organu powyższe świadczy o tym, że nie jest to pojazd w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Jest to natomiast tymczasowy obiekt budowlany dostosowany do potrzeb prowadzonej przez jego właściciela działalności gospodarczej polegającej na handlu artykułami i akcesoriami do pielęgnacji i zdobienia mogił, co oznacza, że nie można go zaliczyć do tymczasowych obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 uPb), ani do tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe (art. 29 ust. 1 pkt 25 uPb).
W konsekwencji, skoro przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł zostać zakwalifikowany jako obiekt, który na podstawie art. 29 ust. 1 uPb jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, uznać należało, że przed jego realizacją niezbędne było uzyskanie pozwolenia na jego budowę. Brak pozwolenia na budowę wskazuje, że inwestor dokonał samowoli budowlanej. Organ powiatowy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można dokonać legalizacji obiektu, ponieważ obowiązujący w tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą nr 109/XIII/07 Rady Miejskiej w Śremie, zabrania stawiania tam obiektów tymczasowych, za wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.I., wnosząc o jej uchylenie.
WWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w Śremie z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu tej decyzji zrekapitulowano stan sprawy, eksponując iż trafnie organ I instancji dostrzegł, że wycofaną z ruchu drogowego naczepę przystosowano do prowadzenia w niej działalności gospodarczej, dokonano niwelacji terenu, obiekt ten nie był zwolniony przeto z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ma on charakter obiektu tymczasowego, wykładnia obowiązujących dla tego terenu przepisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że nie jest dopuszczalna lokalizacja takich obiektów. Za prawidłowe działanie uznano przeto brak przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do WSA w Poznaniu wniósł A. I. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., II SA/Po 525/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Śremie z dnia [...] lutego 2012 r. Sąd ten uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w Śremie są przedwczesne, bowiem wydane zostały w sytuacji, gdy nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei nie pozwala na ocenę, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WWINB podnosząc m. in., że sąd pierwszej instancji zanegował dokonaną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaprezentowaną przez organy nadzoru budowlanego.
Uwzględniając wniesioną skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r., II OSK 110/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r., II SA/Po 525/12 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego powyższym wyrokiem, istotne znaczenie miały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w tym art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a uPb oraz odnoszące się do naruszeń zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Helenki" w Śremie (uchwała Nr 109/XIII/07 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 23 sierpnia 2007 r. – dalej "MPZP dla obszaru "Helenki" w Śremie").
Dokonując analizy § 3 pkt 2 i § 11 pkt 1 powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na terenie oznaczonym konturem 1U, w którym położona jest działka zabudowana naczepą, nie można lokalizować obiektów tymczasowych, które mają służyć obsłudze cmentarza, w tym usługom handlu. Zakaz ten nie dotyczy jedynie lokalizowania obiektów tymczasowych, niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. Zasadnie więc organ administracji wywiódł, że zapisy planu w powiązaniu z informacją nadesłaną przez Burmistrza Śremu pozwalają stwierdzić, że brak jest zgodności obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowano przestrzennego.
W tej sytuacji, w ocenie sądu II instancji niezasadne są wywody zawarte w zaskarżonym wyroku, że zapisy planu można by odczytać odmiennie. Przeczy temu ustalenie zawarte w § 3 pkt 2 MPZP dla obszaru "Helenki" w Śremie, jak i informacja pochodząca od Burmistrza Śremu.
Ponownie orzekający w sprawie WSA w Poznaniu opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Po 990/14 skargę oddalił. W jego motywach sąd wojewódzki, mając na uwadze wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 1 uPb. Wskazano dalej, że nie jest możliwa legalizacja dokonanej samowoli budowlanej, w tym zakresie eksponowano związanie wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r. Za słuszne uznano zakwalifikowanie przedmiotu sprawy jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 uPb. Naczepa została wycofana z ruchu drogowego, przystosowano ją do celów prowadzenia w niej punktu handlowego, teren wokół niej utwardzono. Oceniając możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej, zdaniem sądu wojewódzkiego trafnie oceniły organy nadzoru budowlanego, że wobec treści MPZP dla obszaru "Helenki" w Śremie, takiej możliwości brak.
W myśl § 3 pkt 2 tego planu ustanowiony został zakaz lokalizowania obiektów tymczasowych z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawą funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. Taki charakter wniesionego obiektu, uwzględniając wykładnię dokonaną w wyroku kasacyjnym, wyklucza legalizację, co z kolei nakazywało uznać nakaz rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 uPb za zgodny prawem.
Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, A. I. zaskarżył ww. wyrok WSA w Poznaniu w całości i orzeczeniu temu zarzucił:
naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. § 3 pkt 2, § 11 ust. 3 pkt 1 lit. a, § 11 ust. 1 uchwały Nr 109/XIII/07 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Helenki" w Śremie poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że plan nie dopuszcza sytuowania na terenie 1U w tym obszarze tymczasowych obiektów budowlanych zgodnych z podstawową funkcją terenu;
naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust 1 i 2 uPb poprzez przyjęcie za uprawnione zastosowanie trybu tam wskazanego i nakazanie usunięcia przyczepy skarżącego znajdującej się na działce nr [...] przy ul. [...] w Śremie z pominięciem procedury legalizacyjnej wskazanej w ust. 2 art. 48 uPb, w przypadku gdy możliwym było zastosowanie tego trybu na terenie, gdzie obiekt ten jest zgodny z podstawową funkcją tego terenu.
Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o "zmianę wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji PINB w Śremie z dnia [...] lutego 2012 r. [...]", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz inwestora A. I. kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wnoszenia skargi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej Ppsa) w zw. z art. 193 Ppsa wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przyczepa inwestora nie narusza ładu przestrzennego w okolicy cmentarza i w pełni wpasowuje się w charakter miejsca, tj. parkingu przycmentarnego, na którym prowadzi się handel zniczami, kwiatami, itp. Nie ma w bezpośredniej bliskości domów mieszkalnych czy innej infrastruktury.
Skarżący podnosi również, że w dniu 30 października 2012 r. Rada Gminy Śrem wydała uchwałę Nr 257/XXVII/2012 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Helenki" w Śremie, gdzie w § 11 określono, że na terenie oznaczonym na będącej do uchwały załącznikiem mapie symbolem U, ustala się lokalizację budynku usługowego związanego z funkcją cmentarza.
W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, zgadzając się w pełni z wyrokiem sądu pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia 26 lutego 2015 r., II OSK 357/15 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 9 listopada 2016 r. skarżący wniósł o odroczenie terminu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, informując Sąd, że w toku postępowania nastąpiła zmiana uczestnika postępowania, tj. właściciela nieruchomości na jakiej posadowiona jest przyczepa będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Obecnie właścicielem jest P. Ś., uwzględniając powyższy wniosek odroczono rozprawę.
Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni przepisów MPZP dla obszaru "Helenki" w Śremie dokonanej przez sąd wojewódzki w aspekcie uznania, że w obszarze objętym konturem U, w którym zlokalizowany został obiekt budowlany skarżącego kasacyjnie, nie jest dopuszczalne usytuowanie tymczasowego obiektu budowlanego. W tym zakresie sąd pierwszej instancji zakwalifikował naczepę ciągnikową, uwzględniając także jej adaptację oraz roboty wykonane wokół niej, jako prowadzące do powstania tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 uPb. Takiej kwalifikacji obiektu skarżący kasacyjnie w istocie nie kwestionuje. Trafnie WSA w Poznaniu przywołał treść § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Śremie z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Helenki" w Śremie (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2007 r., Nr 151, poz. 3309 ze zm.), gdzie wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy.
Niesporne także jest, że z mocy § 11 ust. 1 (a nie pkt 1 jak to omyłkowo przyjęto w motywach zaskarżonego wyroku) MPZP dla obszaru "Helenki" w Śremie kontur 1U został przeznaczony pod zabudowę usługową. Nie ulega także wątpliwości, że w powyższym konturze planistycznym z mocy § 11 ust. 3 pkt 1 lit. a MPZP dla obszaru "Helenki" w Śremie ustalono zakaz lokalizowania innych budynków, niż związanych z obsługą cmentarza, w tym związanych z usługami handlu. Nie jest jednak uprawniony wywód sformułowany przez autora skargi kasacyjnej, jakoby treść cyt. przepisów przywołanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawniała do konkluzji, wedle której dopuszczalne jest wznoszenie obiektów tymczasowych, byleby były zgodne z podstawową funkcją terenu. Byłoby to sprzeczne z wyraźnym brzmieniem § 3 pkt 2 MPZP dla obszaru "Helenki" w Śremie. Sformułowanie o zakazie lokalizowania obiektów tymczasowych dla całego obszaru objętego tym planem nie dotyczy tylko takich obiektów tymczasowych, które jako niezbędne przy budowie budynków i budowli, są wznoszone na czas budowy.
Fraza "zgodnych z podstawową funkcją terenu" wskazana w powyżej przywołanym przepisie, nie dotyczy – jak usiłuje to wywieźć autor skargi kasacyjnej – obiektów tymczasowych, ale budynków i budowli wznoszonych w zgodzie z ustaleniami planu, tj. tylko na czas budowy. Tym samym brak jest podstaw do tego, aby stwierdzić, że sąd wojewódzki dopuścił się błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wyłuszczonych w pkt. 1 zarzutów kasacyjnych.
Trafnie także WSA w Poznaniu wskazał, że dokonując wykładni powyższych przepisów prawa miejscowego był związany oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., II OSK 110/13, gdzie przyjęto iż brak jest zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższego stwierdzenia nie niweczy w żadnym stopniu argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej jakoby w sprawie miał nie mieć zastosowania przepis art. 190 Ppsa odnośnie związania oceną prawną dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pomijając okoliczność, że naruszenia cyt. przepisu, na który powoływał się sąd pierwszej instancji, nie wskazano wśród zarzutów skargi kasacyjnej, to zupełnie chybiona będzie i ta argumentacja, która odnosi się do przywoływania okoliczności podjęcia przez "Radę Gminy Śrem" (w istocie chodziłoby zapewne o Radę Miejską w Śremie) w dniu 30 października 2012 r. uchwały Nr 257/XXVII/2012 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Helenki" w Śremie (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2012 r., Nr 6213).
Powyższa uchwała podjęta została już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, przeto jej ustalenia nie mogą stanowić wzorca oceny legalności tej decyzji, która została podjęta w dniu [...] kwietnia 2012 r.
W konsekwencji, skoro trafnie WSA w Poznaniu ocenił, że wzniesiony przez skarżącego kasacyjnie obiekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak było podstaw do przyjęcia, że możliwe było wdrożenie postępowania tzw. legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 uPb. Skoro obiekt budowlany nie był zgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem brak było zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 48 ust. 2 pkt 1 uPb, przeto nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt. 2 zarzutów kasacyjnych.
W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.