Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2011 r. (sygnatura akt VII SA/Wa 1551/11) oddalił skargę A. SA w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] maja 2011 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektów budowlanych. Z akt sprawy wynika, że jej istotne okoliczności przedstawiają się następująco.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z [...] stycznia 2009 r., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozebrać trzy nośniki reklamowe usytuowane w pasie drogowym na działce nr [...] przy ul. [...] w rejonie [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ nadzoru budowlanego uznał, iż budowa wymienionych nośników reklamowych wymagała pozwolenia na budowę, że zostały one wybudowane bez pozwolenia na budowę oraz że nie można ich budowy zalegalizować, gdyż na terenie, na którym one się znajdują, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując, że w sprawie wymagane było pozwolenie na budowę organ administracji stwierdził, że "z analizy materiału dowodowego wynika, że wielkość urządzenia, duży ciężar całkowity, jak i sposób posadowienia w gruncie, na przygotowanym podłożu ze zbrojeniem, a dopiero na nim montaż konstrukcji wsporczej do zamontowania tablicy reklamowej, świadczą o tym, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę".
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, rozpoznając odwołanie skarżącej, w którym m.in. twierdzono, że budowa obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wymagała zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, decyzją z [...] kwietnia 2009 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] stycznia 2009 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż budowa nośników reklamowych, których dotyczy sprawa, wymagała pozwolenia na budowę. Ponadto organ ten ustalił, że dwa z trzech nośników reklamowych nie są usytuowane w wymaganej przez przepisy ustawy o drogach publicznych (art.
43) odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni oraz że Zarząd Dróg Miejskich nie wyraził zgody na usytuowanie ich w takiej odległości, co powoduje, że legalizacja tych nośników reklamowych nie jest możliwa. Odnośnie do trzeciego nośnika reklamowego brak jest, zdaniem organu odwoławczego, informacji, dotyczącej odległości jego usytuowania od pasa jezdni. Tę okoliczność, jak wskazano, winien zbadać organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor powinien przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W końcu zauważył też, że organ pierwszej instancji błędnie określił strony postępowania, mianowicie pominął właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz przede wszystkim właściciela nieruchomości, na której usytuowane są nośniki reklamowe, których dotyczy sprawa.
W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w określonym terminie zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy o zgodności budowy nośników reklamowych, których dotyczy sprawa, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki oraz oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
Decyzją z [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy ponownie nakazał skarżącej rozebrać nośniki reklamowe, których dotyczy sprawa, przyjmując, że skarżąca nie przedłożyła dokumentów wymienionych w postanowieniu z [...] sierpnia 2009 r.
Skarżąca od wskazanej decyzji wniosła odwołanie, w którym m.in. zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 51 Prawa budowlanego, polegające na niezastosowaniu powołanych przepisów. Uzasadniając ten zarzut twierdziła, że budowa nośników reklamowych, których dotyczy sprawa, wymagała zgłoszenia robót budowlanych i takiego zgłoszenia dokonano a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W związku z tym, zdaniem skarżącej, powinien mieć zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tej ustawy. Ponadto w odwołaniu skarżąca wniosła o wyznaczenie dodatkowego terminu na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. Twierdziła przy tym, że zostały już przygotowane wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostaną złożone, że zostaną sporządzone projekty budowlane z projektami zagospodarowania działki oraz że zostanie złożone oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
Następnie uzupełniając odwołanie skarżąca przedłożyła oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz kopie trzech wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z potwierdzeniem ich złożenia w Urzędzie m.st. Warszawy w dniu 21 kwietnia 2011 r.
Rozpoznając odwołanie skarżącej Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie wydał decyzję z [...] maja 2011 r., którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] marca 2011 r. oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ponownie uznał, że budowa nośników reklamowych wymagała pozwolenia na budowę. Stwierdził jednakże, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. W szczególności, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien był dokładnie określić parametry techniczne każdego z trzech nośników reklamowych. Uchybienie to, jak wskazano, "powoduje trudności w zidentyfikowaniu przedmiotów postępowania, a tym samym uniemożliwia dokonanie oceny czy w stosunku do każdego z trzech urządzeń reklamowych dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego".
Dalej organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów przedłożonych przez skarżącą wynika, że każdy nośnik ma inne parametry techniczne, jednakże na podstawie protokołu oględzin nie jest możliwe ustalenie w jakiej odległości względem krawędzi jezdni ul. [...] lub [...] usytuowany jest każdy z nich. Z protokołu oględzin wynika jedynie, jak wskazano, że dwa nośniki reklamowe, ale nie wiadomo które, zlokalizowane są niezgodnie z wymogami art. 43 ustawy o drogach publicznych. W tym kontekście, jako nieprawidłowe uznano przeprowadzenie jednego wspólnego postępowania w odniesieniu do wszystkich trzech nośników reklamowych.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji po dokładnym wyjaśnieniu wskazanych niejasności, jeszcze raz dokona analizy w stosunku do każdego z nośników reklamowych pod kątem wymogów określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero takie ustalenia mogą stać się podstawą dokonania wszechstronnej oceny czy każde z urządzeń reklamowych, których dotyczy sprawa, można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w drodze postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 Prawa budowlanego.
Jednocześnie organ ten stwierdził, że "wskazane byłoby, aby organ pierwszej instancji w stosunku do każdego z nośników reklamowych (...) podjął rozstrzygnięcie w formie odrębnej decyzji administracyjnej".
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o budowę obiektu budowlanego, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę, a nie o roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych (w oryginale oczywista omyłka i mowa o urządzeniach budowlanych).
W końcu organ drugiej instancji wyjaśnił, że "na tym etapie postępowania administracyjnego zadeklarowana przez inwestora wola zalegalizowania ww. nośników reklamowych, a w tym podjęcie działań w celu skompletowania niezbędnej do tego dokumentacji, nie może zostać uwzględniona wobec potrzeby ponownego zbadania, czy w świetle uzupełnionych przez organ powiatowy ustaleń co do stanu faktycznego sprawy w ogóle dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego indywidualnie w stosunku do każdego z trzech nośników reklamowych".
W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało polegać na tym, że postępowanie nie zostało zawieszone, mimo wystąpienia zagadnienia wstępnego, którym było rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Oddalając skargę skarżącej Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji, według którego w sprawie należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy także trafnie uznał, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona. Sąd ten wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy trzech urządzeń reklamowych i organ pierwszej instancji powinien dokładnie określić parametry techniczne każdego z nich z osobna, a nie tylko poprzestać na ogólnych ustaleniach w zakresie powiązania wyżej wymienionych urządzeń z gruntem oraz na określeniu odległości, w jakich usytuowane są one względem zewnętrznej krawędzi jezdni. Konieczne jest bowiem – jak wskazał - dokonanie oceny, czy w stosunku do każdego z trzech urządzeń reklamowych dopuszczalne będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust 2 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że z protokołu oględzin dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy [...] lipca 2009 r. wynika, że dwa z trzech nośników (ale nie wiadomo które) są zlokalizowane niezgodnie z wymogami art. 43 ustawy o drogach publicznych, bowiem w odległości 6,10 m i 6,30 m od krawędzi jezdni. W tej sytuacji – zdaniem Sądu pierwszej instancji - uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w całości, a także poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Zasadnie również – w ocenie tego Sądu - organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienie sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia powinno przebiegać dla każdego z urządzeń reklamowych w odrębnym postępowaniu. Z tych względów, jak wskazano, mając na uwadze, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. skargę oddalono.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji:
- - nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu, że organ odwoławczy powinien był zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przez co uniemożliwił kontrolę instancyjną wyroku,
- - nie zamieścił wskazań co do dalszego postępowania, dotyczących obowiązku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,
- - przyjął, że nośniki reklamowe, których dotyczy sprawa, są wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi, pomimo że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie przeprowadził dowodów, które miałyby taką okoliczność potwierdzić.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które polegało na niezawieszeniu postępowania, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, mianowicie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca twierdziła, że zarzucane uchybienia, w szczególności to, że organ odwoławczy nie zawiesił postępowania administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżąca w tym czasie mogłaby przedstawić dowody niezbędne do legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Ponadto, jak wywiedziono, mogłoby to zapobiec naruszeniu przepisów w następnych postępowaniach, przy czym zaznaczono, że ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji nie zawarły w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć wskazania co do obowiązku zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (naruszenie przepisów postępowania).
Z przytoczonych podstaw kasacyjnych wynika, że skarżący przede wszystkim zarzuca Sądowi pierwszej instancji, iż nie odniósł się w uzasadnieniu swojego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu, iż organ odwoławczy nie zawiesił postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Co do zasady zarzut ten jest trafny, gdyż istotnie Sąd pierwszej instancji do takiego zarzutu, będącego ponadto wyłącznym zarzutem skargi, w ogóle się nie odniósł. Stanowi to niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trafnie, zdaniem NSA, przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (wyrok NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11, ONSAiWSA nr 6 z 2012 r., poz. 101).
Jednakże zgodnie z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawą kasacyjną jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten warunek możliwego istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Istotne w rozpoznawanej sprawie jest to, że Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę ze skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli decyzję, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji zostało przy tym uzasadnione koniecznością ponownego rozpoznania sprawy od samego początku. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w oparciu o uzupełnione ustalenia faktyczne konieczne jest rozstrzygnięcie czy w ogóle jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Przy czym, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, podstawową przyczyną wątpliwości co do możliwości zalegalizowania nośników reklamowych jest ich usytuowanie sprzeczne z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260).
Konsekwentnie z tym stwierdzeniem organ odwoławczy uchylił też postanowienie organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2009 r. To stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, w skardze kasacyjnej nie zostało zakwestionowane.
Wobec takiego stanowiska organu odwoławczego ewentualne rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której dotyczyła sprawa, nie było jeszcze zagadnieniem wstępnym. Rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której dotyczy sprawa, mogłoby być zagadnieniem wstępnym dopiero wtedy, gdyby organ administracji ustalił, że legalizacja samowoli jest dopuszczalna oraz, że z uwagi na brak planu miejscowego konieczne jest w celu zalegalizowania samowolnej inwestycji uzyskanie zaświadczenia właściwego organu o zgodności tej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy.
Zatem, skoro Sąd pierwszej instancji zaakceptował uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia o dopuszczalności legalizacji i skarżący w skardze kasacyjnej tego nie kwestionował, to nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zawartego w skardze zarzutu, iż organ odwoławczy nie zawiesił postępowania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie zostało bowiem jeszcze przesądzone, że legalizacja samowolnie postawionych obiektów budowlanych jest dopuszczalna.
W tych okolicznościach nie jest zasadny zarzut, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, iż istnieje obowiązek zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro nie zostało jeszcze przesądzone, że legalizacja samowolnie postawionych obiektów budowlanych jest dopuszczalna, to organ administracji nie był zobowiązany zawiesić postępowania administracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Nie zostało bowiem jeszcze przesądzone, że taka decyzja będzie konieczna.
Wobec powyższego niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, polegającego na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało polegać na niezawieszeniu postępowania, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, mianowicie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Ze skargi kasacyjnej wynika ponadto, że skarżący naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nośniki reklamowe, których dotyczy sprawa, są wolnostojącymi trwale z gruntem związanymi urządzeniami reklamowymi pomimo tego, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie przeprowadził dowodów, które miałyby to potwierdzać. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż dowody, z których wynika takie ustalenie zostały przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, a organ odwoławczy ustalenia te zaakceptował, gdyż uznał, że budowa obiektów budowlanych, których dotyczy sprawa, wymagała pozwolenia na budowę. W szczególności chodzi o oględziny nośników reklamowych. Fakty wynikające z tych oględzin, w szczególności wielkość nośników reklamowych oraz sposób ich zainstalowania, jednoznacznie wskazujące na to, że nie są to urządzenia reklamowe w znaczeniu użytym w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane.
Z tych wszystkich względów NSA uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.