Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 485/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę M. R. na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w L. ustalił, że na działkach nr [...] oraz nr [...], położonych w obrębie 7 F., znajduje się budynek o bokach 14,58 m + 6,65 m + 9,04 m + 5,58 m + 1,42 m + 5,20 m + 6,66 m + 5,47 m + 1,27 m + 5,52 m + 1,29 m + 6,38 m i wysokości do okapu wynoszącej 3,97 m oraz 5,87 m do kalenicy. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że budynek ten powstał po dniu 18 marca 2009 r. samowolnie w miejsce istniejących uprzednio domków letniskowych. Poza tym w ocenie tego organu przedmiotowy obiekt naruszał ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy techniczno-budowlane.
Wobec tego PINB w L. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nałożył na M. R. obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. R..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że M. R. jest właścicielem działki nr [...] w F. wraz z istniejącą zabudową, wobec tego zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązany jest na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy. Roboty budowlane przeprowadzone przez M. R. w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, polegające na budowie ww. budynku, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek rozbiórki wybudowania spornego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę został poprzedzony oceną możliwości jego legalizacji. Organ ustalił, że roboty budowlane przeprowadzone przez stronę nie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla tego terenu oraz naruszają przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru jezior F. – K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy F. z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Województwa L. z dnia 19 września 2002 r. Nr 111, poz. 2494), zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., (Dz. Urz. Województwa L. z dnia 13 kwietnia 2007 r. Nr 65, poz. 1402), wynika, że teren, na którym znajduje się działka nr ewid. [...] oznaczony jest symbolem I 3 UC zajazd – usługi turystyki, miejsce obsługi podróżnych, usługi turystyki i adaptacja stanu istniejącego. Ograniczenia lokalizacyjne dot. tego terenu wynikają z przepisów szczegółowych. Zgodnie z pkt 2.1 uchwały Nr [...] Rady Gminy F. "zakazuje się lokalizowania wszelkich budynków, z wyjątkiem bezpośrednio związanych z gospodarką leśną, na gruntach leśnych i w odległości mniejszej niż 30 metrów od ściany lasu", natomiast zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy F. "zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych o trwałym charakterze w pasie terenu, po zachodniej stronie drogi krajowej nr [...] o szerokości 30 m, przeznaczonym pod dobudowę drugiej jezdni wraz z urządzeniami towarzyszącymi (pkt 1) oraz że obowiązują nieprzekraczalne linie zabudowy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych w terenie zabudowy – 35 m od zachodniej krawędzi istniejącej jezdni" (pkt 2a).
Budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się w odległości 0,56 m od strony północno-zachodniej i 1,68 m od strony południowo-zachodniej od ogrodzenia z działką nr ewid. [...] (las), wobec tego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który pozwala na lokalizację nowych obiektów na tym terenie, w odległości nie mniejszej niż 30 m od ściany lasu. Sporny obiekt znajdujący się w odległości od 0,56 m do 1,68 m od ściany lasu strony północno-zachodniej czym narusza również obowiązujące warunki techniczno-budowlane, w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych – § 271 ust. 2 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej "rozporządzeniem". Z powołanych wyżej przepisów wynika, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, przy czym jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków o 100%, w niniejszym przypadku 12,00 m.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. R., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji podtrzymanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Ponadto podniósł, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu okoliczności mających istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, słuszny interes skarżącego oraz słuszny interes obywateli.
Skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że nie wybudował nowego obiektu, ale dokonał jedynie remontu już istniejących domków letniskowych. Jego prace – jak wskazał – ograniczyły się do wymiany poszczególnych ich elementów oraz zastąpieniu nowymi. Podkreślił, że w rzeczywistości dokonał jedynie zabudowy domków kempingowych. Organy w ocenie skarżącego wiedziały o przedsięwziętych robotach modernizacyjnych, wynika to bowiem z inwentaryzacji stanu istniejącego domków wchodzących w skład zajazdu.
Ponadto skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można było – powołując się na stanowisko sądów administracyjnych – nakazać rozbiórki całego obiektu, lecz jedynie jego pewnej części, która zdaniem organu została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 485/12, oddalając skargę wskazał, że organy prawidłowo uznały, że M. R. wybudował na działkach nr [...] i nr [...] położonych w gminie F. bez wymaganego pozwolenia budynek letniskowy. Ponadto wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcia budowy, rozbudowy, remontu.
W ocenie Sądu, M. R. wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie – a nie jak twierdzi remoncie – czterech drewnianych budynków letniskowych, w ten sposób, że połączył je w jeden budynek zwiększając powierzchnię zabudowy z 74,15 m² na 176 m², zmieniając szerokość, długość i konstrukcję dachu. Na tego rodzaju roboty budowlane, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że rozbudowa czterech domków letniskowych powstała w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. M. R. nie przedstawił bowiem decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę drewnianych domków letniskowych poprzez ich połączenie i zwiększenie powierzchni zabudowy.
Sąd, powołując się na treść art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie budowy ogrodzenia na działce nr [...] w F. (nr zgłoszenia [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.), pozwolenie na użytkowanie budynku gastronomicznego z zajazdem wybudowanego na działce nr [...] (decyzja z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...]) oraz decyzja Starosty L. z dnia [...] maja 2002 r. dotycząca pozwolenia na rozbudowę budynku restauracji z instalacją elektryczną na działce nr [...] położonej w F., która – jak twierdzi skarżący – dotyczyła także 4 drewnianych domków letniskowych. Jednak okoliczność, że ww. decyzja nie dotyczy domków letniskowych wynika m.in. z mapy wykorzystanej do celów projektowych do tej decyzji, na której została zaznaczona (pogrubioną linią) i opisana w legendzie do mapy inwestycja objęta pozwoleniem na rozbudowę.
Inwestycję tą określono, jako murowaną dobudowę sali oraz murowaną odbudowę i zadaszenie tarasu. Z mapy tej ponadto wynika, że na analizowanej działce usytuowane były inne obiekty nieobjęte pozwoleniem tzw. "obiekty istniejące", do których zaliczono oznaczone nr 2-5 – drewniane domki letniskowe pokryte papą w stanie dobrym.
Wobec tego powołane przez skarżącego na rozprawie przed WSA w dniu 2 października 2012 r. po raz kolejny stanowisko, że decyzja z dnia [...] maja 2002 r. obejmowała również zgodę na rozbudowę domków kempingowych uznać należy za niezasadne. Poza tym złożone do akt sprawy przez skarżącego dokumenty (luźne kartki, niekompletne dokumenty) w znacznej części były już przedmiotem oceny organu administracji w niniejszej sprawie. Natomiast przedstawione wybiórcze strony Dziennika Budowy nie zmieniają ostatecznie ustaleń organów i sądu, co do okoliczności, że skarżący w dalszym ciągu nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem na budowę.
Wobec powyższego bezsporne jest zdaniem Sądu, że na rozpoczęcie prac polegających na rozbudowie wymagane było uzyskanie pozwolenia, a skarżący wymaganego pozwolenia nie przedstawił. Wobec tego prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że przedmiotowa budowa powstała w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, słusznie organy stwierdziły, że niemożliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu, ponieważ jego lokalizacja jest niezgodna z § 3 ust. 4.3. pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru jezior F. – K., zgodnie z którym zakazuje się lokalizowania wszelkich budynków, z wyjątkiem bezpośrednio związanych z gospodarką leśną, na gruntach leśnych i w odległości mniejszej niż 30 metrów od ściany lasu. Przedmiotowy budynek letniskowy nie jest bezpośrednio związany z gospodarką leśną, a usytuowany jest w odległości 0,56 m od strony północno-zachodniej i 1,68 m od strony południowo-zachodniej od ogrodzenia z działką nr ewid. [...] – lasem, wobec tego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który pozwala na lokalizację nowych obiektów na tym terenie, w odległości nie mniejszej niż 30 m od ściany lasu. Prawidłowo również organy ustaliły, że przedmiotowy obiekt nie spełnia warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego określonych w § 271 ust. 2 i ust. 8 rozporządzenia.
Ponadto Sąd wskazał, że – wbrew zarzutom skarżącego – organ słusznie nakazał rozbiórkę całego obiektu budowlanego, wskazując w decyzji wymiary jego wszystkich boków. Bezsporne bowiem jest, że skarżący dokonał samowolnej rozbudowy czterech domków w ten sposób, że powstał nowy obiekt budowlany o nowych parametrach, nowej konstrukcji dachu i dwukrotnie zwiększonej zabudowie. Z mapy sytuacyjnej znajdującej się w aktach organu I instancji wynika, że żadne ściany boczne "starych" obiektów nie pokrywają się ze ścianami nowo wybudowanego obiektu. Wobec tego powstała nowa konstrukcja budynku, która nie może pokrywać się z poprzednią. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że w tak zmienionym obiekcie można dokonać rozbiórki tylko nowych elementów tak, aby przywrócić obiekt do stanu poprzedniego, tj. czterech niezależnych obiektów budowlanych.
W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy świadczy, że w niniejszej sprawie miały miejsce okoliczności, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast konstrukcja art. 48 ust. 4 tej ustawy jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy mających wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. W myśl zaś art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organów, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem właściwych przepisów prawa. Ponadto okoliczność, że organy "wiedziały" o podjętych robotach modernizacyjnych z dokonanej inwentaryzacji obiektów wchodzących w skład zajazdu, nie ma wpływu na wynik przedmiotowej sprawy odnoszącej się do rozbiórki obiektu rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., złożył M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a.; uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji podtrzymanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Nakaz rozbiórki to wyjątek od przysługującej zgodnie z Konstytucją właścicielowi ochrony prawa własności, w skład którego wchodzi prawo do zabudowy. Z kolei na gruncie prawa budowlanego celem realizacji prawa do zabudowy obowiązuje zasada wolności budowlanej, wynikająca z art. 4 ustawy – Prawo budowlane.
Właściciel bądź realizujący za jego zgodą inwestycję – inwestor powinni mieć na względzie, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, wynikające z prawa do nieruchomości (własności lub inne prawa obligacyjne), a więc prawa do zabudowy, nie jest prawem nieograniczonym. Prawo to może być realizowane tylko w sytuacji gdy przepisy prawa to umożliwiają. Wynika to wprost z zasady, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Co prawda, wyjątki od tej zasady przewiduje art. 29-31 Prawa budowlanego, nie oznacza to jednak, że ustawodawca zrezygnował w tych przypadkach z systemu reglamentacyjnego, w oparciu o który można przystąpić do wykonania robót budowlanych. W licznych, enumeratywnie wymienionych przypadkach wymagane jest bowiem dokonanie zgłoszenia oraz przyjęcia tego zgłoszenia przez organ architektoniczno-budowlany bez sprzeciwu (tzw. "milcząca zgoda organu").
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma jednak potrzeby dalszego rozwijania wywodu w tym zakresie, ponieważ wykonane roboty budowlane dot. przedmiotowego budynku wynikały z dokonania przez inwestora "rozbudowy" czterech istniejących w jego miejscu wolnostojących domków letniskowych. W wyniku tych robót powstał zupełnie nowy jeden budynek o bokach 14,58 m + 6,65 m + 9,04 m + 5,58 m + 1,42 m + 5,20 m + 6,66 m + 5,47 m + 1,27 m + 5,52 m + 1,29 m + 6,38 m i wysokości do okapu wynoszącej 3,97 m oraz 5,87 m do kalenicy. Nie ulega zatem wątpliwości, że tego typu roboty budowlane jako niemieszczące się wśród wyjątków, o których mowa w art. 29-31 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie ma tego świadomość, ponieważ próbuje bronić swoich racji przez wskazanie, że przedmiotowy budynek powstał w oparciu o decyzję Starosty L. z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...]. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej w żadnym wypadku nie można uznać, że ta decyzja mogła stanowić legalną podstawę do rozbudowy domków letniskowych. Decyzja ta dotyczyła bowiem budowy zupełnie innego budynku, tj. rozbudowy restauracji, w zupełnie innym miejscu działki nr [...]. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w tym względzie nie znajduje żadnego poparcia ani w ustalonym stanie faktycznym sprawy, ani w obowiązujących przepisach prawa. Na żadnym z etapów postępowania, w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, strona nie wykazała, że takie pozwolenie uzyskała. Nawet jeżeli zatwierdzony decyzją z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], projekt budowlany w swoim zakresem obejmował m.in. obudowę i zadaszenie domków letniskowych (co wynika ze złożonych przed Sądem I instancji dokumentów przez M. R.), to z komparycji tej decyzji jasno wynika do wykonania jakich robót budowlanych uprawniony był inwestor, a mianowicie decyzja ta dotyczyła pozwolenia na "rozbudowę budynku restauracji z wewnętrzną instalacją elektryczną wg indywidualnego projektu budowlanego, na działce gruntu nr [...] położonej w F. gm. F.", a nie jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie – rozbudowy czterech domków letniskowych.
Z ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz z obowiązujących przepisów prawa jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach "klasycznej" samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Aktualnie przepisy obowiązującego prawa przewidują w pierwszej kolejności przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, ale pod warunkiem, że budowa (do której zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zaliczana jest rozbudowa) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Skoro jak się okazało przedmiotowy budynek nie kwalifikuje się do legalizacji, bo jego budowa nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru jezior F. – K., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy F. z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Województwa L. z dnia 19 września 2002 r. Nr 111, poz. 2494), zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., (Dz. Urz. Województwa L. z dnia 13 kwietnia 2007 r. Nr 65, poz. 1402), oraz z przepisami techniczno-budowlanymi (§ 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), z uwagi na bezpośrednie położenie przedmiotowego budynku przy ścianie lasu, to organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały prawidłowej subsumcji normy prawnej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego pod ustalony stan faktyczny sprawy. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy organy te nie miały innej możliwości jak wydać nakaz rozbiórki stosownie do treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z tych względów, zarzut dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.