Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2117/17, oddalił skargę J. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., powołując się na art. 462 ust. 1, 2, 4, 5 i 7 ustawy o cudzoziemcach, nałożył na skarżącego, jako przewoźnika prowadzącego działalność pod firmą [...], karę administracyjną w wysokości 3.000 EUR za przywiezienie do granicy Rzeczypospolitej Polskiej obywatela Ukrainy V. V., który w dniu przekraczania granicy, tj. 7 listopada 2015 r., nie posiadał ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W odwołaniu skarżący kwestionował ustalenie, że to on jako przewoźnik przywiózł 7 listopada 2015 r. V. V. do granicy RP. Twierdził, że nie wykonywał w tym dniu usługi przewozu, lecz robił to przedsiębiorca z L. o firmie [...], któremu skarżący użyczył autokaru na podstawie umowy z 14 sierpnia 2015 r. Ponadto twierdził, że B. R., kierowca autokaru którym podróżował cudzoziemiec, nigdy nie był jego pracownikiem.
Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, to skarżący był przewoźnikiem, który w dniu 7 listopada 2015 r. przywiózł obywatela Ukrainy V. V. bez ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do granicy państwa. Organ administracji stwierdził, że okoliczność tę potwierdził przesłuchany w tym dniu w charakterze świadka kierowca autobusu B. R., zeznając, że autobus, który prowadził i którym przewożony był cudzoziemiec, należy do przedsiębiorstwa skarżącego. Świadek ten zeznał także, jak wskazał organ administracji, że pracuje dla skarżącego od ośmiu miesięcy, że zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym należy do przedsiębiorstwa skarżącego oraz że na podstawie tego zezwolenia w dniu 7 listopada 2015 r. wykonywał przewóz osób.
Skarżący od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej wniósł skargę, w której m.in. ponownie podniósł, że karę administracyjną nałożono na podmiot, który nie przywiózł 7 listopada 2015 r. cudzoziemca V. V. do granicy RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1970/16, uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej. Stwierdził, że organ odwoławczy "nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie ustalił [w] sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska w sprawie". Przede wszystkim, w ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił okoliczności niezbędnych do ustalenia, kto 7 listopada 2015 r. był przewoźnikiem. Sąd wskazał, że organ orzekając w sprawie o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego oparł swoją ocenę po pierwsze, na stwierdzeniu, że skoro kierowca przedstawił do kontroli wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym w relacji L. – K. wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w [...] na rzecz skarżącego, to brak podstaw do uznania, że zdarzenie nie dotyczyło skarżącego, po drugie, na zeznaniach świadka B. R., kierującego w tym dniu autokarem stanowiącym własność skarżącego.
Jednakże, zdaniem Sądu, Komendant Główny Straży Granicznej nie odniósł się w sposób wystarczający do twierdzeń skarżącego przedstawionych w odwołaniu, które zostały przez niego podtrzymane w skardze. W ocenie Sądu, organ w żaden sposób nie ustosunkował się do przedstawionej umowy użyczenia autokaru, ani też umowy o pracę zawartej z kierowcą przez podmiot ukraiński. Te zagadnienia w zakresie ustalenia podmiotu, który realizował przewóz osób, a nie tylko był właścicielem pojazdu, którym przewóz był realizowany, mają – zdaniem Sądu – kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 462 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach.
Sąd nie podzielił bowiem stwierdzenia organu, że przewiezienie cudzoziemca autokarem skarżącego, posłużenie się zezwoleniem wydanym na rzecz skarżącego i zeznania kierowcy w sposób niebudzący wątpliwości dowodzą tego, że to skarżący był przewoźnikiem. Niezbędne jest, zdaniem Sądu, odniesienie się do istniejących w aktach sprawy lub przedstawionych przez skarżącego dowodów, takich jak adnotacja na bilecie wydanym cudzoziemcowi, wskazująca jako przewoźnika podmiot ukraiński, rozkład jazdy stanowiący załącznik do ukraińskiego zezwolenia na przewóz osób wydanego na rzecz skarżącego, umowa użyczenia autokaru, okoliczność współpracy polskiego i ukraińskiego przewoźnika i ocena ich ewentualnego wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, Komendant Główny Straży Granicznej tego nie uczynił.
W tej sytuacji za przedwczesną Sąd uznał ocenę pozostałych przesłanek odpowiedzialności przewoźnika wymienionych w art. 462 ustawy o cudzoziemcach.
Komendant Główny Straży Granicznej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję z [...] czerwca 2017 r., którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] stycznia 2016 r. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego były wystarczające do stwierdzenia, że istniała podstawa do nałożenia kary administracyjnej na skarżącego jako przewoźnika. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że "organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, określając stronę postępowania, nie kierowały się danymi posiadacza – właściciela pojazdu znajdującymi się w dowodzie rejestracyjnym pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Kluczowe, dla określenia strony postępowania, są okazane do kontroli granicznej przez kierowcę dokumenty potwierdzające fakt wykonywania transportu międzynarodowego osób na rzecz przewoźnika J. M. "[...]", tj. wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym, wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz będący integralną częścią tegoż zezwolenia rozkład jazdy".
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że zdarzenie z 7 listopada 2015 r. nie dotyczy skarżącego, gdyż nie świadczył on w tym dniu usługi przewozu, lecz robił to przedsiębiorca ukraiński, mianowicie [...], któremu skarżący użyczył autokaru, co miała potwierdzać umowa użyczenia oraz umowa o pracę zawarta pomiędzy B. R., kierowcą rzeczonego autokaru, a przedsiębiorcą [...], wskazano, że przepisy art. 87 ustawy o transporcie drogowym określają katalog dokumentów, jakie obowiązany jest posiadać i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli kierowca podczas wykonywanego przewozu drogowego, tj. m.in. wypis zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.
Ponadto przytoczono treść art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 2 tej ustawy, mówiących o tym, co określa się w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych w międzynarodowym transporcie drogowym oraz o tym, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o wydanie takiego zezwolenia. Dalej wywiedziono, że ponieważ kierowca autobusu, na pokładzie którego przyjechał obywatel Ukrainy V. V., przedstawił wypis nr [...] z zezwolenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego w [...] nr [...] z [...] grudnia 2014 r. na wykonywanie regularnych przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym w relacji L. – K. dla przedsiębiorcy J. M. "[...]", to brak było podstaw, by uznać, że zdarzenie z 7 listopada 2015 r. nie dotyczy skarżącego jako przewoźnika. Zezwolenie to, jak dalej wskazano, nie może być odstąpione osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy Prawo przewozowe, albowiem w myśl tego przepisu, przewoźnik może powierzać wykonywanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne.
W takim przypadku powinien udokumentować, iż taka sytuacja miała miejsce. Stąd, w ocenie organu, dokumenty w postaci umowy użyczenia pojazdu, umowy o pracę wiążącą kierowcę autokaru z podmiotem ukraińskim, rozkładu jazdy będącego załącznikiem do ukraińskiego zezwolenia na przewóz osób udzielonego skarżącemu, jak też informacja zawarta na blankiecie biletu są bez znaczenia dla stwierdzenia, iż przewoźnikiem dokonującym przewozu cudzoziemca w dniu 7 listopada 2015 r. był skarżący. Odnosząc się do umowy użyczenia pojazdu organ uznał, że nie jest ona wystarczającym dokumentem do określenia strony postępowania albowiem dla przedmiotu postępowania nieistotnym jest to, kto jest właścicielem autobusu i czyim pracownikiem pozostaje jego kierowca. Takim dokumentem, w ocenie organu, nie jest również umowa o pracę wiążąca kierowcę autokaru z podmiotem ukraińskim. Gdyby tak było, to za przewoźnika można by uznać dowolnie wskazaną przez kierowców firmę, mimo iż przeczyłyby temu okazywane przez nich dokumenty wymagane przepisami prawa.
Przy czym organ odwoławczy zaznaczył, że nie neguje tego, że kierowca wykonujący w dniu 7 listopada 2015 r. transport międzynarodowy jest zatrudniony w ukraińskim przedsiębiorstwie [...], niemniej jednak, w ocenie organu, bez znaczenia dla przedmiotu postępowania jest fakt, kto jest właścicielem autobusu i czyim pracownikiem pozostaje jego kierowca. Zdaniem organu drugiej instancji, istnienie współpracy skarżącego z przedsiębiorcą ukraińskim nie wyklucza roli skarżącego jako przewoźnika w dniu zdarzenia. Roli skarżącego, jako przewoźnika, nie wyklucza również umowa użyczenia pojazdu ponieważ to strony umowy decydują o zakresie użyczenia.
W ocenie organu odwoławczego, użyczający, będący właścicielem autokaru, może w każdej chwili z niego korzystać mimo istnienia takiej umowy. Może również korzystać z usługi kierowcy zatrudnionego przez inny podmiot, jako podwykonawcy lub podmiotu współdziałającego.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że zarówno skarżący, jak i przedsiębiorca ukraiński [...] posiadają odrębne zezwolenia na wykonywanie przewozów na terytorium RP. W związku z tym wskazano, że gdyby kurs w dniu 7 listopada 2015 r. realizowany był przez ukraińskiego przewoźnika, kierowca okazałby zezwolenie wystawione na tegoż przewoźnika. Co do adnotacji znajdującej się w uwagach do zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. na wykonywanie regularnych przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym w relacji L. – K. dla skarżącego uznano, że świadczy ona jedynie, iż linia jest prowadzona we współpracy z przedsiębiorcą [...]. Z samej adnotacji nie można wywodzić uprawnienia do wykonywania przewozu na podstawie tego zezwolenia przez przedsiębiorcę [...]. Kierowca autobusu nie posiadał bowiem w dniu kontroli żadnych dokumentów świadczących o wykonywaniu transportu międzynarodowego na rzecz ukraińskiego przewoźnika.
Ponadto uznano, że treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu przesłuchania kierującego autobusem B. R. również świadczy, iż podmiotem dokonującym przewozu w dniu 7 listopada 2015 r. nie był ukraiński przewoźnik.
W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia pozostają również informacje zawarte na blankiecie biletu. Nie jest bowiem istotne, jakim biletem posługiwał się cudzoziemiec i kto mu ten bilet sprzedał, tzn. jaki przewoźnik jest na nim wskazany. Istotne jest, jaki przewoźnik dokonał przewozu cudzoziemca na terytorium RP, co wynika, jak już wskazano, z okazanego przez kierowcę autobusu zezwolenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego w [...] nr [...] z [...] grudnia 2014 r. oraz obowiązującego rozkładu jazdy, stanowiącego jego integralną część. Przy czy podkreślono, że z rozkładu jazdy wynika, że zarówno przyjazdy, jak i odjazdy realizowane są przez skarżącego i przewidziane są na wszystkie dni tygodnia.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu tj. J. M., przy jednoczesnym pominięciu jako strony postępowania podmiotu, który rzeczywiście i bezpośrednio wykonywał przewóz międzynarodowy tj. podmiotu prawa ukraińskiego [...] oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcie zaleceń Sądu pierwszej instancji zawartych w wyroku z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1970/16. Drugi ze stawianych zarzutów skarżący uzasadnił wadliwym uznaniem, iż sam fakt posłużenia się zezwoleniem transportowym skarżącego i zeznania kierowcy w sposób niebudzący wątpliwości dowodzą udziału skarżącego jako przewoźnika w tej sprawie; niewyjaśnieniem charakteru adnotacji znajdującej się na zezwoleniu transportowym nr [...], iż linia obsługiwana jest we współpracy z przedsiębiorstwem ukraińskim [...]; niepodjęciem jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia zasad współpracy skarżącego z przedsiębiorstwem ukraińskim [...]; wskazaniem, "iż kopia biletu zalegającego w aktach sprawy ma nie dotyczyć V. V. (na którym to dokumencie została oparta zaskarżona decyzja) jak również nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy i prawidłowego ustalenia przewoźnika"; niepopartym prawidłowo przeprowadzonymi procedurami ustaleniem, iż to skarżący był przewoźnikiem wykonującym regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym w zakresie objętym niniejszą sprawą (w ocenie skarżacego wnikliwe i prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego jednoznacznie prowadziłoby do wniosku, iż skarżący zawarł z podmiotem prawa ukraińskiego [...] umowę użyczenia pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] od 14 sierpnia 2015 r. przez co był jedynie użyczającym pojazd); nie zwróceniem się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o przedłożenie stosownego zezwolenia wraz z rozkładem jazdy i nie przeprowadzeniem postępowania dowodowego w tym zakresie pomimo ustalenia, iż podmiot prawa ukraińskiego tj. [...] posiada odrębne zezwolenie transportowe.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę skarżącego uznał, że ustalenia organów administracji co do nałożenia na skarżącego kary administracyjnej z tytułu przewiezienia do granicy Rzeczypospolitej Polskiej obywatela Ukrainy V. V., który w dniu przekraczania granicy nie posiadał ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak wskazano, z akt administracyjnych wynika, że 7 listopada 2015 r., zgłaszając się do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski, kierowca autobusu B. R. okazał, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym należące do przedsiębiorstwa skarżącego (wypis nr [...] z zezwolenia nr [...]) i oświadczył do protokołu, po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że na podstawie tego zezwolenia wykonuje przewóz osób na rzecz skarżącego, którego jest pracownikiem.
Zezwolenie ważne było od 29 grudnia 2014 r. do 12 grudnia 2017 r. Ponadto z dołączonego do zezwolenia rozkładu jazdy na trasie L. – K. wynikało, że przejazdy w obie strony na ww. trasie odbywały się przez siedem dni w tygodniu. Wobec powyższego stwierdzono, że żadne dowody zgromadzone w sprawie nie wskazują, że przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym w dniu 7 listopada 2015 r. realizowany był przez przedsiębiorstwo [...]. Wyjaśniono, że przedłożona do akt sprawy kopia umowy o pracę B. R. z 15 stycznia 2015 r. dotyczy rejsów międzynarodowych na trasach K. – K. – K. i K. – W. – K., a zatem nie dotyczy przedmiotowego przewozu osób w międzynarodowym transporcie drogowym realizowanego 7 listopada 2015 r. Stwierdzono również, że z kopii biletu dołączonego do akt sprawy wynika, że bilet był sprzedany dla pasażera V. V. W przedmiotowej sprawie cudzoziemcem, który został w czasie kontroli zatrzymany na granicy za brak ważnej wizy, był V. W..
Wskazano także, że z biletu wynika, iż dotyczy on przejazdu relacji K. – K. Pasażer miał wsiąść do autobusu w dniu 6 listopada 2015 r. w Równem o godzinie 19:00 i dojechać do K. w dniu 7 listopada 2015 r. o godzinie 9:00. Natomiast okazany w czasie kontroli granicznej wypis z zezwolenia nie dotyczy przejazdów relacji K. – K. Ponadto z dołączonego do zezwolenia rozkładu jazdy wynika, że autobus z Równego wyjeżdża o godzinie 19:00 a do K. przyjeżdża, jako do stacji przystankowej, o godzinie 8:00. Z tego wynika, że dołączona do akt sprawy kopia biletu nie dotyczy przejazdu realizowanego według rozkładu jazdy dołączonego do zezwolenia wydanego na rzecz skarżącego.
Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy zebrał i przeanalizował materiał dowody zgodnie z zaleceniami WSA w Warszawie zawartymi w wyroku z 15 grudnia 2016 r. W ocenie Sądu, organ odniósł się do poszczególnych dowodów zasadnie wskazując, że nie mają one znaczenia w sprawie.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w naruszeniu po pierwsze, art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu tj. J. M., przy jednoczesnym pominięciu jako strony postępowania podmiotu, który rzeczywiście i bezpośrednio wykonywał przewóz międzynarodowy tj. podmiotu prawa ukraińskiego [...], po drugie, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcie zaleceń Sądu pierwszej instancji zawartych w wyroku z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1970/16.
Rozwijając ostatni ze stawianych zarzutów skarżący twierdził, że całkowicie wadliwie uznano, wbrew jasnemu stanowisku Sądu kierującego zalecenia odnośnie do ponownego rozpoznania sprawy, iż sam fakt posłużenia się zezwoleniem transportowym skarżącego i zeznania kierowcy per se w sposób niebudzący wątpliwości dowodzą udziału skarżącego jako przewoźnika w sprawie, że celem prawidłowego ustalenia przewoźnika nie wyjaśniono charakteru adnotacji znajdującej się na zezwoleniu transportowym nr [...], iż linia obsługiwana jest we współpracy z podmiotem ukraińskim [...] oraz że nie podjęto w tym samym celu jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia zasad współpracy skarżącego z podmiotem ukraińskim [...] (np. poprzez jego przesłuchanie), że w sposób całkowicie niezrozumiały i absurdalny wskazano, że kopia biletu znajdującego się w aktach sprawy nie dotyczy V. V., jak również że nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy i prawidłowego ustalenia przewoźnika, że gołosłownie i bez poparcia prawidłowo przeprowadzonymi procedurami ustalono, iż to skarżący był przewoźnikiem wykonującym regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym w zakresie objętym niniejszą sprawą, podczas gdy wnikliwe i prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego jednoznacznie prowadziłoby do wniosku, iż skarżący zawarł z podmiotem prawa ukraińskiego [...] umowę użyczenia pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w okresie od 14 sierpnia 2015 r. przez co był jedynie użyczającym pojazd oraz że nie zwrócono się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego o przedłożenie stosownego zezwolenia wraz z rozkładem jazdy i nie przeprowadzono postępowania dowodowego w tym zakresie pomimo ustalenia, iż podmiot prawa ukraińskiego tj. [...] posiada odrębne zezwolenie transportowe.
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący twierdził, że współpracował z [...] w ten sposób, że ten podmiot był przewoźnikiem, mianowicie sprzedawał i wystawiał bilety, zatrudniał kierowców i organizował transport, on zaś jedynie użyczał autokar. Podniósł, że [...] posiada własne zezwolenie na przewóz osób w międzynarodowym transporcie drogowym o numerze [...], na którym jest adnotacja o współpracy ze skarżącym. Uzyskanie dwóch zezwoleń oraz wskazane adnotacje, zdaniem skarżącego, są wyrazem przezorności obu przedsiębiorców, gdyż zezwolenia miały odzwierciedlać rzeczywisty sposób wykonywania przewozu. Wskazano także, że kierowca autokaru podczas kontroli posiadał oba zezwolenia i oba okazał kontrolującym, jednakże kontrolujący stwierdzili, że "jesteśmy w Polsce więc weźmiemy polskie zezwolenie".
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej zasadniczy zarzut sprowadza się do tezy, że organ odwoławczy nie zastosował się do wiążących go wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przez WSA w Warszawie w wyroku z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1970/16, w związku z czym wyrok Sądu pierwszej instancji jest niezgodny z prawem, gdyż mimo tego oddalono nim skargę na decyzję tego organu administracji. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż w ocenie NSA organ odwoławczy do tych wskazań się zastosował. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 15 grudnia 2016 r. Sąd ten uznał za konieczne uwzględnienie twierdzeń skarżącego przedstawionych w odwołaniu i podtrzymanych w skardze. Twierdzenia te sprowadzały się do tezy, że skarżący nie był przewoźnikiem, który przywiózł cudzoziemca bez ważnych dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy RP do tej granicy oraz że tym przewoźnikiem był przedsiębiorca ukraiński prowadzący działalność pod firmą [...].
W ocenie WSA w Warszawie konieczne było także ustosunkowanie się do przedstawionych przez skarżącego dowodów, mających potwierdzić jego stanowisko, w postaci umowy użyczenia autokaru, umowy o pracę kierowcy autokaru, biletu cudzoziemca przywiezionego do granicy RP i rozkładu jazdy. Ponadto, jak wynika z tego uzasadnienia, niezbędne było odniesienie się do twierdzeń skarżącego o współpracy skarżącego z przewoźnikiem ukraińskim działającym pod firmą [...]. Do wskazanych kwestii organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jej stronach siódmej, ósmej i dziewiątej, decydujące znaczenie przypisując temu, jakie zezwolenie okazał kierowca prowadzący autokar, którym cudzoziemiec został przywieziony do granicy RP.
W świetle powołanych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.) takiemu stanowisku nie sposób odmówić zasadności. W sytuacji, która polega na tym, że dwóch przewoźników współpracuje ze sobą w wykonywaniu regularnego przewozu międzynarodowego osób i każdy z nich posiada odrębne zezwolenie na wykonywanie tego transportu na tej samej trasie, w sprawie o wymierzenie kary na podstawie art. 462 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.) można przypisać istotne znaczenie okoliczności polegającej na tym, na jakie zezwolenie powołał się kierowca podczas kontroli. Jest to o tyle istotne, że – jak wynika z okoliczności znanych Sądowi drugiej instancji z urzędu - toczyły się sprawy, w których kara za przywiezienie cudzoziemca do granicy RP bez wymaganych dokumentów na jej przekroczenie została nałożona na przedsiębiorstwo pod firmą [...], które twierdziło, że nie ono było przewoźnikiem, lecz skarżący, przy czym przewóz był wykonywany na podstawie zezwolenia wskazanego w skardze kasacyjnej, czyli nr [...], okazanego przez kierowcę podczas kontroli (wyroki NSA z 24 maja 2018, sygn. akt II OSK 2834/17 oraz II OSK 2866/17).
Uwzględniając powyższe należy podzielić dokonaną przez organ odwoławczy ocenę takich dowodów, jak umowa użyczenia autokaru, umowa o pracę kierowcy autokaru, bilet cudzoziemca przywiezionego do granicy RP i rozkład jazdy. Dodatkowo zauważyć należy, że organ odwoławczy oceniając te dowody powołał się na to, że kierowca autokaru podczas przesłuchania stwierdził, że od wielu miesięcy pracuje u skarżącego. Organ administracji nie wykluczył przy tym, że ten sam kierowca w tym samym czasie mógł być zatrudniony u innego przewoźnika. Taka sytuacja jedynie potwierdza, że przewoźnicy ze sobą współpracowali, co z kolei wzmacnia sformułowaną już tezę, że w sytuacji współpracy przewoźników istotne znaczenie w sprawie o wymierzenie kary na podstawie art. 462 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach można przypisać okoliczności polegającej na tym, na jakie zezwolenie powołał się kierowca podczas kontroli. W takiej sytuacji traci na istotnym znaczeniu fakt, że jeden ze współpracujących przewoźników użyczył drugiemu autokaru. Wobec takiej współpracy dla wymierzenia kary na podstawie art. 462 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie mogą mieć też istotnego znaczenia zasady wzajemnej współpracy.
W tej sytuacji nie ma też istotnego znaczenia podniesiona dopiero w skardze kasacyjnej okoliczność, że kierowca autokaru okazał dwa zezwolenia, zaś "wyboru" jednego z nich dokonali funkcjonariusze straży granicznej. Z przywołanych spraw wynika, że każdy ze współpracujących podmiotów przerzuca odpowiedzialność za przywiezienie cudzoziemca bez wymaganych dokumentów do granicy na drugą stronę porozumienia. Gdyby więc w rozpoznawanej sprawie funkcjonariusze straży granicznej "wybrali" zezwolenie udzielone [...], to to przedsiębiorstwo twierdziłoby, że nie ono jest przewoźnikiem, lecz skarżący.
W końcu stwierdzić też należy, że organ odwoławczy ocenił dowód z biletu stwierdzając, zgodnie z tym co znajduje się w aktach, że nie został on wystawiony na nazwisko cudzoziemca, który został przywieziony do granicy bez wymaganego do jej przekroczenia dokumentu podróży.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że podstawy kasacyjne, zawierające zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego, są niezasadne. W związku z tym nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., gdyż ustalenie adresata decyzji było konsekwencją prawidłowo – w ocenie NSA – dokonanych ustaleń faktycznych w zakresie tego, kto był przewoźnikiem, który przywiózł cudzoziemca bez wymaganych dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, do tej granicy.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.