Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] października 2014 r.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
P. S. wjechał legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z matką N. K. oraz przyrodnią siostrą J.K. w marcu 1990 r. w celu dołączenia do męża matki, obywatela polskiego - J. G. i w dniu [...] kwietnia 1990 r. otrzymał zezwolenia na osiedlenie się, które [...] października 2001 r. zostało cofnięte przez Wojewodę [...].
Decyzją z [...] lutego 2002 r. Wojewoda [...] orzekł o wydaleniu skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzając, że jego pobyt na terytorium Polski jest niepożądany z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z [...] lipca 2002 r.
Skarżący w dniu [...] lipca 2014 r., bezpośrednio po opuszczeniu Aresztu Śledczego w [...] został zatrzymany przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w [...] z uwagi na brak dokumentów uprawniających do pobytu na terytorium Polski i brak środków finansowych niezbędnych do pokrycia kosztów pobytu w naszym kraju. W konsekwencji skarżący [...] lipca 2014 r. został umieszczony w Strzeżonym Ośrodku dla Cudzoziemców w [...] w celu zrealizowania ww. decyzji o wydaleniu z 2002 r. Następnie skarżący został zwolniony ze strzeżonego ośrodka dla cudzoziemców i przyjęty do Zakładu Karnego w [...]w celu odbycia kary [...] pozbawienia wolności orzeczonej wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z [...].
P. S. pismem z [...] lipca 2014 r. zatytułowanym "wniosek humanitarny" wystąpił z prośbą "o zezwolenie na pobyt stały przez zasiedlenie na terytorium Polski". W uzasadnieniu wskazał, że w 1990 r. przyjechał do Polski wraz matką i siostrą, gdzie otrzymał zezwolenie na osiedlenie się. Wyjaśnił, że jego siostra otrzymała polskie obywatelstwo, natomiast on nie mógł go otrzymać z uwagi na nieprzyjęcie nazwiska ojczyma, mimo, że od dziecka przebywa w Polsce i skończył tu szkołę.
Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] decyzją z [...] października 2014 r. odmówił udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych, którą Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy. Organ II instancji wskazał, że cudzoziemiec przebywa w Polsce od wielu lat, prowadzi tu życie rodzinne i prywatne oraz nie posiada związków z krajem pochodzenia. Przyjechał do Polski w 1990 r. z matką, żoną obywatela polskiego. Po otrzymaniu zezwolenia na osiedlenie się w Polsce uczęszczał do szkoły podstawowej, którą ukończył w 2000 r. Natomiast z uwagi na brak polskiego obywatelstwa, nie został przyjęty do [...], wobec czego pracował dorywczo [...] na podstawie umów zlecenia lub bez umowy. Dwukrotnie wyjeżdżał z Polski - [...]. Podał także, że paszport, którego ważność upłynęła w 2009 r. został mu zabrany przez Policję w [...]. Nie odwoływał się od decyzji Wojewody [...] w przedmiocie wydalenia, a powodem niewykonania ww. decyzji był brak rodziny w [...].
Nie posiada stałego źródła utrzymania w Polsce. Był zatrzymywany przez Policję za popełnienie przestępstw m.in. [...]. W Polsce posiada rodzinę, z którą utrzymuje kontakt - matkę, ojczyma oraz siostrę. Zamierza ożenić się z E. P., którą poznał [...] r. w [...] i z którą mieszkał przez około rok do momentu osadzenia go w zakładzie karnym. E. P. odwiedzała wielokrotnie skarżącego podczas jego ostatniego pobytu w więzieniu, a do chwili przesłuchania dwukrotnie odwiedziła go w Ośrodku Strzeżonym oraz ma zezwolenie na widzenia z nim na stałe. Nie zna [...] prawa, a w kraju pochodzenia grozi mu kara za nieodbycie służby wojskowej.
Z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w [...] wynika, że cudzoziemiec zamieszkiwał w tym miejscu początkowo z matką, ojczymem i rodzeństwem, a następnie z konkubiną B. S. i jej matką D. S. przez około [...]. Ww. obywatelki polskie podały, że kontakty cudzoziemca z matką były chłodne, a jej postawa rodzicielska nieprawidłowa. Kontakty z ojczymem miały charakter towarzyski. Bardzo bliskie relacje miał z rodzeństwem przyrodnim. [...]. B. S. zeznała, że przyczyną rozstania w [...] r. był fakt nawiązania przez cudzoziemca znajomości z inną kobietą.
Z informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego oraz Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wynika, że skarżący popełnił szereg czynów karalnych i był karany na mocy wyroków sądowych.
Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że wobec cudzoziemca zachodzą przesłanki z art. 348 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem organu II instancji ewentualna konieczność odbycia przez niego służby wojskowej w [...] nie jest w jego przypadku realnym zagrożeniem dla jego życia i zdrowia, z uwagi na prawdopodobnie pozostawanie jeszcze przez kilka lat w zakładzie karnym.
Odnosząc się do stwierdzenia organu I instancji, iż odmowę udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych uzasadniają przesłanki określone w art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, tj. zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, organ odwoławczy uznał je za zasadne. Szef Urzędu wskazał, że skarżący w okresie pobytu w Polsce wielokrotnie tj. [...] popełnił czyny karalne, w wyniku czego orzeczono wobec niego szereg wyroków sądowych, z których część dotyczyła kilku czynów. Cudzoziemiec kilkukrotnie dopuścił się [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że najpoważniejszego czynu, [...], cudzoziemiec dopuścił się w [...] r. przy czym czynu tego dokonał w ciągu 5 lat po odbyciu co najmniej 6 miesięcy kary pozbawienia wolności za podobne przestępstwo umyślne. Za ww. przestępstwo został skazany [...]. Obecnie skarżący odbywa ww. karę pozbawienia wolności.
Natomiast ostatnich przestępstw, tj. [...] Podkreślił jednocześnie, iż pierwsze i kolejne skazania skarżącego nie odwiodły go od dalszego naruszania prawa i pomimo wielokrotnego odbywania przez cudzoziemca kar pozbawienia wolności nadal dopuszczał się on czynów karalnych. Cudzoziemiec popełnił także przestępstwo na terytorium innego państwa - wprawdzie w trakcie postępowania odwoławczego nie udało się uzyskać od władz [...] szczegółowych informacji dot. tego przestępstwa, lecz – zdaniem organu – fakt jego popełnienia wynika z zapisów z Krajowego Rejestru Karnego, zatem uznał go za udowodniony. Zastosowane w przypadku skarżącego środki probacyjne okazały się nieskuteczne. Ponownie łamał prawo, dopuszczając się przestępstw o wysokim stopniu społecznej szkodliwości.
Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. organ odwoławczy stwierdził, że zakres tej ochrony ma względny charakter, dopuszcza bowiem ingerencję państwa w warunkach określonych w ust. 2 tego artykułu, z którego wynika, że ingerencja władzy publicznej w korzystanie z prawa poszanowania życia rodzinnego jest dopuszczalna w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Nie można zatem lekceważyć interesu państwa w utrzymaniu porządku publicznego.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że cudzoziemiec spełnia wprawdzie przesłankę udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych na podstawie art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, ale jego dalszy pobyt stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący zarzucił brak zrozumienia i nieuwzględnienie jego indywidualnej sytuacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że w świetle art. 508 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, ze zm.), z dniem wejścia w życie ww. ustawy, tj. z dniem 1 maja 2014 r., wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje o wydaleniu cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stają się decyzjami o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu.
Z ustaleń organów wynika, że skarżący urodził się [...] r. w [...]. W roku 1990, mając niespełna [...], skarżący przyjechał z matką i przyrodnią siostrą J. do Polski. Celem przyjazdu było połączenie się rodziny i wspólne zamieszkanie w Polsce. Matka skarżącego była żoną obywatela polskiego J. G., jednocześnie ojca siostry J. Skarżący zatem przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej już 26 lat, włada językiem polskim, natomiast nie zna dobrze języka [...], w którym nie pisze i nie czyta. Jest związany z Polską, jak oświadczył w piśmie z [...] lipca 2014 r. czuje się Polakiem, bo się tu wychował, [...] jest mu całkiem obcym krajem. W Polsce skarżący faktycznie spędził całe swoje życie – tu dorastał i wychowywał się. W Polsce ma jedyną rodzinę, zaś w przypadku wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie będzie miał nikogo bliskiego w [...], gdyż nie ma tam rodziny. Z zeznań świadka, siostry J. K. wynika, że kiedy miała [...] lat, jej brak T. [...] lata, a skarżący [...] lat, z uwagi na nadużywanie alkoholu przez rodziców, ona i brat T. zostali umieszczeni w rodzinie zastępczej u dziadków ze strony ojca.
Skarżący został w domu, był to ciężki okres dla niego, nikt się nim nie zajmował, często nie miał co jeść, dlatego kradł i zaczął popadać w konflikt z prawem. Skarżący jako nastolatek wymagał zainteresowania i roztoczenia nad nim opieki także przez właściwe instytucje państwowe do tego powołane. Z zeznań świadka wynika, że takiej opieki i ochrony nie otrzymał. Matka skarżącego i jego polskie przyrodnie rodzeństwo mieszkają w Polsce. Skarżącego łączą bliskie więzi z matką i siostrą J. K., która również czuje się silnie z nim związana. Ponadto skarżący pozostaje w nieformalnym związku z E. P. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawą rozpatrywania sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych jest fakt, iż przebywa on w naszym kraju od wielu lat, prowadzi tu życie rodzinne i prywatne oraz nie posiada związków z krajem pochodzenia.
Jednocześnie wskazał, że wydanie decyzji o odmowie udzielenia zgody na pobyt humanitarny zostało podjęte w zgodzie z obowiązującym prawem z uwagi na stanowienie zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a zatem z co najmniej jednego z powodów wymienionych w ust. 2 art. 8 EKPC, tj. z uwagi na bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom. Organ wskazał jednocześnie, iż podjęte środki są proporcjonalne, wyważone oraz uwzględniają wszystkie okoliczności sprawy, w tym sytuację osobistą cudzoziemca, wobec czego spełniony został wymóg testu konieczności.
W ocenie Sądu, stopień demoralizacji skarżącego jest duży, o czym świadczy jego przestępczość, nieprzestrzeganie porządku prawnego obowiązującego w Polsce. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy, biorąc pod uwagę długość pobytu cudzoziemca w Polsce, jego związki rodzinne istniejące w Polsce, życie prywatne, całkowity brak faktycznego związku z krajem, do którego miałby wyjechać, należało uznać, że wykonanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu miałoby w stosunku do niego cechy działania nieludzkiego. Wbrew stanowisku organów, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, takie działanie pozbawione byłoby cech proporcjonalności.
Tym samym nakaz opuszczenia przez skarżącego Polski będzie naruszać art. 8 Konwencji. Organ stwierdził również, w oparciu o poczynione ustalenia, że dalszy pobyt cudzoziemca na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego zarówno w chwili obecnej, jak i w przyszłości, co stanowi obligatoryjną przesłankę do odmowy udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Sąd biorąc pod uwagę, że skarżący obecnie odbywa karę ośmiu lat pozbawienia wolności, nie wykluczył, że działania resocjalizacyjne podjęte w stosunku do niego w tym czasie, okażą się skuteczne i zostanie on przywrócony społeczeństwu. Dlatego założenie jakie poczynił organ, że skarżący stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego w przyszłości, może okazać się błędne.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a. art. 349 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędna wykładnię ww. przepisów prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że w obecnym stanie prawnym, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 348 ustawy o cudzoziemcach, przy jednoczesnym stwierdzeniu istnienia okoliczności, o których mowa w art. 349 ww. ustawy, wydanie decyzji o odmowie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego i organ ma wybór co do treści rozstrzygnięcia, z uwagi na ustalony stan faktyczny sprawy;
- b. art. 348 pkt 2 i art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się naruszenia art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 8 Konwencji rzymskiej poprzez odmowę jego zastosowania i wydanie decyzji w oparciu o art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy prawidłowa subsumcja stanu faktycznego doprowadziłaby do uznania, że zachodzą przesłanki do udzielenia skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium RP;
- - skutkiem czego doszło do nieprawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. i uchylenia decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2015 r. wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] października 2014 r.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 349 ust. 1 pkt 4 i art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, poprzez błędne przyjęcie, że ustalony przez organy administracji stan faktyczny nie pozwalał na zastosowanie art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach i konieczne było udzielenie skarżącemu zgody na pobyt ze względów humanitarnych na podstawie art. 348 pkt 2 tej ustawy oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji polegający na całkowitym zaniechaniu podania powodów, dla których wbrew literalnej wykładni art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach Sąd pierwszej instancji przyjął możliwość uznaniowego stosowania ww. przepisu.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 349 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędna wykładnię - polegającą na przyjęciu, że w obecnym stanie prawnym, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 348 ustawy o cudzoziemcach, przy jednoczesnym stwierdzeniu istnienia okoliczności, o których mowa w art. 349 ww. ustawy, wydanie decyzji o odmowie udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego - jest zasadny.
Zgodnie z art. 348 pkt 2 "Cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zobowiązanie go do powrotu (...) naruszałoby jego prawo do życia rodzinnego lub prywatnego, w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (...).".W świetle natomiast art. 349 ust. 1 pkt 4 "Cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, jeżeli istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że (...) stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (...)." Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "odmawia się" użytym w dyspozycji normy zawartej w art. 349 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wskazuje, że na skutek zaistnienia przesłanki określonej w tej jednostce redakcyjnej przepisu, odmowa cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych stanowi obowiązek organu administracji.
Należy również zauważyć, że art. 349 ust. 1 pkt 4 należy interpretować zgodnie z art. 8 ust. 2 Konwencji. Tym samym organ administracji stosując art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy musi wykazać nie tylko, że ingerencja w prawo do poszanowania życia rodzinnego służy obronności, bezpieczeństwu państwa lub ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także wykazać, że ingerencja jest konieczna w demokratycznym społeczeństwie, przez co należy rozumieć dokonanie oceny, czy działania organów władzy państwowej godzące w życie rodzinne pozostają w należytej proporcji w stosunku do zagrożeń stwarzanych przez konkretne osoby. Nie jest wystarczające wykazanie jakiegokolwiek zagrożenia ale konieczne jest stwierdzenie, że stopień zagrożenia jest tak wysoki, że pozwala na ingerencję w prawa chronione w art. 8 Konwencji. Jeżeli zatem ingerencja w wartości chronione art. 8 Konwencji spełnia kryterium proporcjonalności to w myśl art. 349 ust. 1 pkt 4 organ nie ma wyboru, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
Tym samym przy niekwestionowanym przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji, spełnieniu przesłanki z art. 348 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach istotna była ocena, dokonana przez organy administracji, zaistnienia przesłanki z art. 349 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, tj. czy skarżący stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym stanie rzeczy należy mieć na uwadze, że w latach [...] skarżący był [...] skazywany za popełnienie łącznie [...]. [...]. Przestępstw tych skarżący dopuszczał się zarówno jako osoba dorosła ale młodociana, jak również w okresie późniejszym. Kolejno orzekane wobec skarżącego kary pozbawienia wolności nie odwiodły go od popełniania następnych przestępstw. Stosowane wobec skarżącego środki związane z poddaniem sprawcy próbie także nie przyniosły zakładanego skutku w postaci zmiany zachowania skarżącego. Z tych wzglądów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 349 ust. 1 pkt 4 i art. 348 pkt 2 należy uznać za uzasadniony.
Mając powyższe względy na uwadze, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.