Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2014r., sygn. akt II SA/Rz 1011/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 12 czerwca 2014r., nr... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 12 czerwca 2014r., zapadła w następującym stanie faktyczny i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 16 listopada 2011r., znak..., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał J. M., na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 z 2010r., ze zm.) rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr ewid.... przy ul. W. w T. – do dnia 30 marca 2012r.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2012r. J. M., zw. dalej skarżącym, reprezentowany przez adwokata zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T., dalej zw. PINB, o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie "zalegalizowania samowoli budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.... przy ul. W. w T. - zgodnie z decyzją PINB... z 16 listopada 2011r.", a w piśmie z dnia 31 maja 2013r. o "wznowienie postępowania" zakończonego prawomocną decyzją tego organu z dnia 16 listopada 2011r.
Wznowienia postępowania zażądano na podstawie art. 145 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 33 i art. 34 k.p.a. z tego powodu, że dowody, na których podstawie wydana została decyzja okazały się nieprawdziwe, pochodzące od skonfliktowanych z wnioskodawcą stron, a ponadto skarżący ze względu na swe problemy zdrowotne nie był w stanie wziąć udziału w tym postępowaniu, zaś organ nie ustanowił dla skarżącego pełnomocnika do działania. Wniesiono o uchylenie ostatecznej decyzji PINB, przeprowadzenie postępowania w trybie art. 149 k.p.a. oraz o wydanie nowej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.
Decyzją z 31 sierpnia 2012r. PINB odmówił wznowienia postępowania w sprawie (art. 149 § 3 k.p.a.), a po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - WINB decyzją z dnia 19 listopada 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że PINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wyjaśnić intencje wnioskującego, zawarte w piśmie z dnia 13 sierpnia 2012r. i załatwić wniesione pismo zgodnie z przepisami. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z dnia 15 stycznia 2013r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odmówił uchylenia lub zmiany decyzji z dnia 16 listopada 2011r. oraz legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego przez J. M. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - WINB decyzją z dnia 22 maja 2013r. uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję PINB z dnia 15 stycznia 2013r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu WINB podniósł, że PINB nie wykonał wskazań organu odwoławczego i nie podjął żadnych czynności mających na celu usunięcie wątpliwości co do charakteru pisma z dnia 13 sierpnia 2012r. i wyjaśnienie treści żądania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013r., na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją z dnia 16 listopada 2011r. i decyzją z dnia 24 lipca 2013r., na podstawie art. 151 § 2 w zw. art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 16 listopada 2011r.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - WINB decyzją z dnia 11 września 2013r. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję PINB z dnia 24 lipca 2013r., jak i postanowienie PINB z dnia 11 czerwca 2013r. - w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). W uzasadnieniu WINB wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę PINB wezwie wnioskodawcę do wyjaśnienia, które dowody okazały się fałszywe, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero po dokonaniu ustaleń w tym zakresie PINB, w sytuacji, gdy stwierdzi, że zostały spełnione warunki do wznowienia postępowania wznowi je i przeprowadzi postępowanie wznowieniowe, lub odmówi wznowienia postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę, PINB postanowieniem z dnia 30 października 2013r., nr..., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie samowolnie realizowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr... przy ul. W. w T., zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 listopada 2011r., nakazującą J. M. rozbiórkę przedmiotowego budynku.
Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że skarżący na skutek wezwania organu - pismem z dnia 22 października 2013r. - podał jako przyczynę wznowienia postępowania to, że nie brał udziału w postępowaniu z przyczyn niezależnych od niego oraz to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki jest wadliwe, a w tym wypadku wszelkie dowody w nim przeprowadzone nie są prawdziwie i dlatego wymagają ponownego przeprowadzenia. PINB odnosząc się do przyczyny wznowienia dotyczącej kwestii, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowania wskazał, że brał on udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 16 listopada 2011r., jest inwestorem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr... przy ul. W. i właścicielem tej działki oraz adresatem ww. decyzji, która została mu skutecznie doręczona.
Organ podkreślił, że pismem z dnia 2 stycznia 2012r. J. M. zwrócił się do WINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 16 listopada 2011r., co oznacza, że wnioskodawca znał już treść decyzji w dniu 14 grudnia 2011r. i nie zachował terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W związku z czym brak jest podstaw do wznowienia postępowania w oparciu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do drugiej wskazanej przez wnioskodawcę przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., (tj. że dowody pochodzące od Z. i Z. K., na których podstawie wydana została decyzja okazały się nieprawdziwe), PINB uznał, że wnioskodawca mimo dwukrotnego wezwania nie wyszczególnił konkretnych dowodów, które miały być fałszywymi, a określił je mianem "wszelkich dowodów", tym samym nie zostały zachowane warunki do wznowienia postępowania.
WINB, rozpoznając zażalenie J. M., postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska PINB i uzupełnił uzasadnienie postanowienia organu I instancji. W szczególności podał, że pismem z dnia 19 marca 2014r. wezwał skarżącego do wskazania dowodów, które okazały się fałszywe i na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz do przedłożenia lub wskazania dokumentów potwierdzających istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, przedłożenia lub wskazania dokumentów potwierdzających ten fakt – orzeczenie sądu oraz wyjaśnienia, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania z tej przyczyny.
Skarżący w wyznaczonym terminie wniósł dwa pisma: z dnia 31 marca i dnia 5 kwietnia 2014r. Po analizie tych pism WINB stwierdził, że wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi w żądanym zakresie, tj. nie przedłożył i nie wskazał dokumentów potwierdzających fakt, że dowody pochodzące od skonfliktowanych z wnioskodawcą Z. K. oraz Z. K., na których podstawie wydana została decyzja okazały się nieprawdziwe, oraz nie wyjaśnił kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Oceniając wniosek skarżącego w zakresie zachowania terminu do jego wniesienia oraz istnienia przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania WINB stwierdził, że przesłanki do wznowienia postępowania nie zostały w niniejszej sprawie zachowane.
Skarżący brał bowiem udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 16 listopada 2011r. Decyzja ta została wysłana wnioskodawcy, następnie awizowana i z uwagi na brak podjęcia przesyłki w terminie - nastąpił skutek doręczenia zastępczego. Nadto WINB stwierdził, że wnioskodawca znał treść decyzji PINB z dnia 16 listopada 2011r. już w dniu 14 grudnia 2011r. i nie zachował terminu jednego miesiąca do wznowienia postępowania. W związku z czym brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie WINB z dnia 12 czerwca 2014r., wnosząc o jego zmianę przez uwzględnienie złożonego wniosku w całości, tj. uchylenie decyzji PINB z dnia 16 listopada 2011r., ewentualnie o uchylenie postanowień obu instancji w całości i przekazanie sprawy PINB do ponownego rozpoznania.
WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organów, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania nie został złożony w terminie. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ obowiązany jest wydać, jeżeli wniosek strony nie został złożony w terminie wynikającym z treści art. 148 § 1 i 2 k.p.a., jak również wówczas, gdy podanie o wznowienie nie wskazuje ustawowych przesłanek wynikających z art. 145 § 1 k.p.a. Skarżący swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia 16 listopada 2011r., nadał za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego w dniu 1 czerwca 2013r. Organy trafnie przyjęły, że wniosek ten został oparty na dwóch przesłankach wznowieniowych, skarżący wyraźnie podnosił, że nie brał udziału w zakończonych postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i że dowody na których podstawie wydano decyzję okazały się nieprawdziwe – art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organy trafnie odmówiły wznowienia skoro, podanie o wznowienie wpłynęło do organu z przekroczeniem miesięcznego terminu, jaki wyznacza art. 148 § 1 i 2 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że skarżącemu nie została w sposób właściwy doręczona decyzja PINB z dnia 16 listopada 2011r. Doręczenie tego aktu nastąpiło na podstawie art. 44 § 4 k.p.a, który przewiduje instytucji domniemania doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym. Domniemanie doręczenia decyzji jest równoznaczne z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji administracyjnej. Jedynie wykazanie, że naruszono przepisy o domniemaniu doręczenia mogłoby uzasadniać fakt braku dowiedzenia się przez stronę o decyzji doręczonej w ten sposób. W ocenie Sądu, przyjęcie odmiennej wykładni oznaczałoby pozbawienie sensu instytucji domniemania doręczenia pisma. Organy przyjęły korzystne dla strony ustalenie, że moment dowiedzenia się o ostatecznej decyzji PINB, nastąpił w dniu 2 stycznia 2012r. W tym dniu bowiem skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji PINB, rozpoznany decyzją WINB z dnia 17 kwietnia 2012r.
Ponadto, zdaniem Sądu, o tym, że skarżący miał pełną wiedzę o fakcie wydania przez PINB decyzji nakazującej mu rozbiórkę obiektu budowlanego już w roku 2012r. świadczy także pismo sporządzone przez jego pełnomocnika z dnia 13 sierpnia 2012r., które wpłynęło do PINB w dniu 14 sierpnia 2012r. W jego treści pełnomocnik przytoczył wszystkie dane pozwalające na identyfikację decyzji PINB. Nie ulega więc najmniejszych wątpliwości, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wpłynął do organu w dniu 1 czerwca 2013r. zaś wnioskodawca wiedział o decyzji PINB już w 2012r. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że odmowa wznowienia postępowania z przyczyny braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym z powodu wyraźnego przekroczenia terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., jest w pełni uzasadniona, zaś podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące złego stanu zdrowia nie mogły wpłynąć na inną ocenę faktu dowiedzenia się przez niego o decyzji ostatecznej, znacznie przed upływem miesiąca od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Przedstawione przez niego twierdzenia oraz orzeczenia lekarskie nie zobowiązywały organów do stosowania w sprawie art. 34 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do drugiej wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki wznowienia Sąd również uznał, że skarżący nie wskazał dowodów potwierdzających istotne dla sprawy okoliczności, które okazały się nieprawdziwe, mimo wezwania z dnia 19 marca 2014r. Strona został również wezwana do wyjaśnienia, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej według niej podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wezwania o zbliżonej treści były kierowane do fachowego pełnomocnika strony przez organ I instancji. Skarżący zarówno na etapie postępowania przed PINB, jak i postępowania przez WINB nie wskazał w sposób precyzyjny dowodów sfałszowanych, jak również nie podał orzeczenia Sądu stwierdzającego popełnienie fałszerstwa wobec któregokolwiek z dowodów stanowiących podstawę orzekania przez organ nadzoru architektoniczno-budowlanego.
Wobec tego organy nie miały prawa uznać, że podnoszone przez skarżącego fałszerstwo dowodów było w świetle art. 145 § 2 k.p.a. bezsporne i nie budziło jakichkolwiek wątpliwości. W ocenie Sądu, mało precyzyjne odpowiedzi skarżącego, podnoszące niezgodność z prawdą dowodów pochodzących od Z. K. i Z. K., a także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości uniemożliwiały przyjęcie przez organ, iż strona oparła swój wniosek na podstawie wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na niewywiązanie się z obowiązków przez skarżącego, organy nie mogły także ustalić czy skarżący złożył swój wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w terminie ustawowym, wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że WINB wydał w niniejszej sprawie akt w pełni legalny, zaś zarzuty skargi są niezasadne. Sąd działając z urzędu, nie dopatrzył się naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego do WSA postanowienia WINB.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji - przez uwzględnienie złożonego wniosku w całości, tj.: uchylenie decyzji PINB z dnia 16 listopada 2011r., znak:... - nakazującej J. M. - rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid.... przy ul. W. w T., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz poprzedzających ten wyrok, orzeczeń organów administracji, tj.: postanowienia organu II instancji, oraz poprzedzającej to postanowienie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania PINB, celem rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez absolutnie bezprawne faktyczne pozbawienie skarżącego prawa własności części stanowiącej jego własność nieruchomości w związku z pozbawieniem prawa do dokonania remontu posadowionego na tej nieruchomości budynku. Wydana decyzja PINB w T. - nakazująca skarżącemu rozbiórkę budynku jawi się jako rażąco bezprawna, bez nawet wnikliwego zbadania materiału dowodowego sprawy,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 w zw. z art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji, przez błędne uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym brak jest rzekomo podstaw do wznowienia postępowania w związku z wydaniem decyzji z dnia 16 listopada 2011r., znak:..., nakazującej rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid.... przy ul. W. w T. - wnioskodawcy J. M., w sytuacji, gdy takie twierdzenie jest oczywiście błędne, albowiem zmierza do faktycznego pozbawienia skarżącego jego własności. Zgodnie z art. 2 Konstytucji - Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji). Tymczasem do chwili obecnej skarżący nie jest traktowany na równi z pozostałymi uczestnikami całego procesu administracyjnego,
- 3) naruszenie przepisu art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. przez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie należało odmówić uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2011r., znak:..., nakazującej rozbiórkę samowolnie realizowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid.... przy ul. W. w T. - wnioskodawcy J. M., w sytuacji, gdy takie twierdzenie nie jest zasadne, albowiem:
A) skoro postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013r. Powiatowy Inspektor na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie, ze względu na to, że skarżący - nie brał udziału w postępowaniu i z powodu stanu zdrowia nie rozpoznawał w tym postępowaniu znaczenia swoich czynów, oraz nie był w stanie pokierować swoim postępowaniem, a mimo tego nie miał także przedstawiciela do prowadzenia swoich spraw, oraz obrony swoich interesów.
Dotychczasowe postępowanie organu administracji I oraz II instancji jest po prostu wadliwe, albowiem w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym organ ten miał obowiązek powtórzyć:
- - całe postępowanie dowodowe - co wymaga dyspozycja art. 149 § 2 k.p.a. Ta fundamentalna okoliczność uszła uwadze Inspektora w T. Błędnie także z tych przyczyn, tej okoliczności nie uwzględnił organ II instancji.
Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w Wyroku NSA z dnia 10 marca 1999r., IV SA 2172/ 97 - LEX nr 47255, iż organ administracji po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Dopóki nie zostanie dokonana taka ocena, dopóty niedopuszczalne jest ponowne rozpoznawanie sprawy i dokonywanie merytorycznej oceny prawidłowości prawomocnej decyzji,
- - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle w wydanym orzeczeniu do tych kwestii się nie odniósł. Pominął także fakt, iż w niniejszej sprawie, co prawda organ I instancji wznowił postępowanie, wydając niniejszym zaskarżoną decyzję z dnia 24 lipca 2013r., ale w ogóle:
- - nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, koniecznego w następstwie wznowienia,
- - nie rozpoznał istoty sprawy, po dokonanym wznowieniu,
- - nie powtórzył także choćby jednej wadliwej czynności z postępowania.
Sąd I instancji błędnie uznał, że dotychczasowe rozstrzygnięcia administracyjne organu I oraz II instancji są prawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 24 lipca 2013r. organ administracji naprowadził, że postanowieniem z dnia 20 maja 2004r. - wstrzymano roboty budowlane i nałożono obowiązek na J. M. - przedstawienia stosownych dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego;
- - uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że organ I oraz II instancji sam w postanowieniu o wznowieniu postępowania ustalił, że, skarżący nie brał udziału w postępowaniu z przyczyn niezależnych, a zatem był on pozbawiony prawa do obrony swoich praw, oraz interesów
- - jak skarżący miał złożyć takie dokumenty, skoro sam ze względów zdrowotnych nie rozpoznawał znaczenia swych czynów oraz nie był w stanie pokierować swoim postępowaniem. Nie miał także ustanowionego pełnomocnika, który władny byłby mu pomóc. Z tych też przyczyn wobec zniszczenia się takiej przesłanki wznowienia - oczywistym jest, iż zachodziły wszelkie podstawy do uwzględnienia wniosku wnioskodawcy objętego niniejszym postępowaniem.
- - Sąd I instancji pominął fakt, iż organ II instancji w ogóle przekonująco nie wyjaśnił, dlaczego uznaje, że PINB w T. nie miał obowiązku powtórzyć wykonanie czynności procesowych i na skutek wezwania wszelkie wymagane prawem dokumenty legalizacyjne żądane przez Inspektora zostałyby złożone. Mimo wznowienia postępowania, nadal, w żadnej mierze nie zostały przeprowadzone w sposób zgodny z prawem stosowne czynności administracyjne. Od kiedy to organ wydaje decyzję merytoryczną - bez rozpoznania istoty sprawy?
W niniejszym procesie administracyjnym próżno szukać takich ustaleń, chociażby w najmniejszej części.
Zgodzić się w tym miejscu należy z poglądem wyrażonym w Wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 maja 2010r., sygn. akt II SA/Łd 329/10, LEX nr 674661, zgodnie z którym zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym bez wątpienia jest niewykonany od lat prawomocny nakaz rozbiórki. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. po ustaleniu, że uchyleniu, lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny, lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym.
Postępowanie prowadzone w trybie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego z 2006r. jest ze swej istoty postępowaniem dowodowym mającym na celu zgromadzenie określonych dokumentów i pism, dających podstawę do podjęcia procedury legalizacyjnej (vide. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2011r. - Sygn. Akt. II SA/ Go 207/11, LEX nr 1012087),
- 4) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z § 2 k.p.a., przez uznanie, że odmowa PINB w T. przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie procesu legalizacji jest zgodna z prawem, oraz temu prawu odpowiada, w sytuacji, gdy takie twierdzenie jest błędne, albowiem:
- - organ I instancji po dokonanym wznowieniu postępowania na mocy postanowienia z dnia 11 czerwca 2013r. - miał obowiązek ponownie przeprowadzić proces legalizacji - wadliwy z przyczyn podanych wyżej i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa można orzec nakaz rozbiórki (vide Wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010r., VII SA/Wa 2115/09, LEX nr 737945),
- - nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne, bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu, bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, tj. stanu nienaruszającego wartości istotnych z punktu widzenia m.in. bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa osób trzecich, ochrony środowiska itp. (vide Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010r., sygn. akt. II SA/ Bk 265/10, LEX nr 64369); Powyższe poglądy zawarte w naprowadzonych judykatach Sądów Administracyjnych błędnie nie zostały uwzględnione zarówno przez Sąd I instancji oraz organy administracji dotychczas orzekające w sprawie.
- 5) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r p.p.s.a. w zw. z art. 232 i 233 § 1 k.p.c., przez brak podjęcia przez Sąd I intonacji, oraz przez organy administracji I i II instancji, stosownych przewidzianych prawem działań mających na celu w ogóle rozpoznanie istoty sprawy, zgodnie z obowiązującą zasadą prawdy materialnej, co ostatecznie skutkuje stwierdzeniem, iż niniejsze postępowanie jest dotknięte dowolnością w stopniu oczywistym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał obowiązek wobec podniesionych zarzutów - przed wydaniem rozstrzygnięcia, wnikliwie zbadać stan faktyczny i dowodowy sprawy, co ostatecznie błędnie jednak nie nastąpiło.
Zdaniem sporządzającego skargę kasacyjną, oczywistym jest w każdym demokratycznym państwie prawa, którym jest niewątpliwie Rzeczypospolita Polska, że państwo ma obowiązek stosowania przepisów Konstytucji, chronić własności, oraz praw każdego obywatela, oraz przeciwdziałać wszelkim działaniom, wszelkich organów, w tym także organów administracji, podejmujących i wykonujących swe urzędowe zadania i czynności w sposób oczywiście sprzeczny z prawem. Przyzwolenia na takie praktyki nielegalne organów administracji ze strony Państwa, być nie może.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, co oznacza że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Ze względu na powyższe ograniczenie Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W judykaturze podkreśla się jednak, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu kasacji. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie przepisów postępowania. O zakresie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. przez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie należało odmówić uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2011r. Przede wszystkim należy podnieść, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie z dnia 12 czerwca 2014r. dotyczyło utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, którym organ ten na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. "odmówił wznowienia postępowania" zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 listopada 2011r., a nie, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej "odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 listopada 2011r.". To nie są takie same rozstrzygnięcia, zależą one od tego, na jakim etapie postępowania zostały wydane. Jeżeli postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., to w jego wyniku organ może wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a., np. "odmówić uchylenia decyzji...", a jeżeli na etapie wstępnym organ stwierdzi brak podstaw do wznowienia postępowania, to na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. "odmawia wznowienia postępowania".
Należy bowiem podkreślić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. i stanowi ono odstępstwo od zasady ogólnej postępowania administracyjnego - trwałości decyzji ostatecznej - wyrażonej w art. 16 k.p.a. Jednak możliwość uruchomienia ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym nadzwyczajnym postępowaniu, uwarunkowana jest pozytywnym wynikiem przeprowadzonego uprzednio wstępnego postępowania, dotyczącego ustalenia istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia wznowionego postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania, czy oparty jest on na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Dopiero w przypadku, gdy organ ustali, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach i został wniesiony z zachowaniem terminów z art. 148 k.p.a. organ wznawia postępowanie w sprawie.
Ustawodawca zakreślił w przepisie art. 148 k.p.a. terminy warunkujące skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie i organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2043, Lex nr 1450858). Obowiązek zbadania w pierwszej kolejności, czy wniosek został złożony w terminie ciąży również na organie drugiej instancji, jako organie ponownie rozpoznającym sprawę. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Wniesienie podania z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 oraz § 2 k.p.a. skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że skarżący posiada przymiot strony postępowania, jednak wniosek o wznowienie postępowania złożył po terminie.
W związku z tym, nie można podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 149 § 3 k.p.a.
Nie jest usprawiedliwione twierdzenie, że skoro organ wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013r., to miał obowiązek powtórzyć całe postępowanie dowodowe, czego wymaga dyspozycja art. 149 § 2 k.p.a. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, że postanowienie z dnia 11 czerwca 2013r. wraz z decyzją PINB z dnia 24 lipca 2013r., zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego z dnia 11 września 2013r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził złożenie wniosku po terminie, czego w skardze kasacyjnie skutecznie nie podważono.
W związku z tym, formułowanie w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej co do decyzji z dnia "24 lipca 2013r.", która już nie istnieje w obrocie prawnym uznać należy za pozbawione podstaw prawnych.
Ponadto podnieść należy, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, nie bada się na tym etapie postępowania przyczyn wznowienia postępowania wskazanych we wniosku, czy są one usprawiedliwione i ich skutków dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej ostateczną decyzją.
Nie są zatem usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. Tym bardziej, że w sprawie niniejszej art. 155 k.p.a., który ma zastosowanie w innym postępowaniu nadzwyczajnym nie mógł mieć zastosowania.
Nie mogą odnieść także zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z § 2 k.p.a., przez uznanie, że odmowa przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie procesu legalizacji jest zgodna z prawem oraz temu prawu odpowiada, podobnie jak i zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji - art. 2 ust. 1 i art. 87 w zw. z art. 32 i art. 2, gdyż odnoszą się one do meritum sprawy zakończonej decyzją z dnia 16 listopada 2011r., orzekającej nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, co nie mogło być przedmiotem kontroli Sądu I instancji, jak i orzekających w sprawie organów administracji, z uwagi na uzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie, zakończonej ostateczną decyzją z dnia 16 listopada 2011r.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 10 w zw. z art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 232 i 233 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia przez Sąd I instancji oraz organy administracji działań mających na celu rozpoznanie istoty sprawy. Istotą sprawy w niniejszym postępowaniu nie była prawidłowość orzeczonego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, lecz legalność postanowienia organu odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił.
- - ---------------------- 14