Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 938/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi B. P., J. P. i J. S. uchylił decyzję Warmińsko – Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mrągowie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mrągowie (dalej jako PINB w Mrągowie) postanowieniem z dnia [...] 8 kwietnia 2009 r., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez L. N. przy rozbudowie budynku pensjonatu "[...]", polegające na budowie świetlico-stołówki, z wykorzystaniem stropodachu jako tarasu widokowego, stanowiącej całość z istniejącym budynkiem bungalowu, położonego w Mrągowie przy ul. [...], wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty Mrągowskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1999 r., nr [...] oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy budowlanej wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowej rozbudowie w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w zakresie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. dalej jako ustawa Prawo budowlane).
Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Warmińsko Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej jako WINB w Olsztynie) utrzymał w mocy to postanowienie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. PINB w Mrągowie działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane nałożył na L. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2009 r. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku pensjonatu polegającej na budowie świetlico-stołówki, stanowiącej całość z istniejącym budynkiem bungalowu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, polegających na dostosowaniu ściany rozbudowanego budynku pensjonatu usytuowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną do wymagań § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. Nr 75, poz. 690 - dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.) poprzez likwidację otworów okiennych. Zdaniem organu z treści uzupełnionej ekspertyzy wynika bowiem, że roboty budowlane przy rozbudowie budynku pensjonatu zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi.
Odwołanie od tej decyzji wniosły B. P., J. P. i J. S. współwłaścicielki sąsiedniej działki. Podniosły, że ściana budynku usytuowana jest na granicy z ich działką, zatem zamurowanie otworów okiennych jest bezcelowe, gdyż nie doprowadzi do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W związku z tym organ powinien był rozważyć inny sposób przeprowadzenia postępowania naprawczego.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. WINB w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że strony nie zakwestionowały postanowienia wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a inwestor wykonał nałożony obowiązek.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P., J. P. i J. S. podniosły, że zbliżenie rozbudowy budynku do granicy dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na to bezwarunkowo lub przewidując dodatkowe warunki. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Mrągowa dopuszcza zaś tylko rozbudowę zgodną z przepisami prawa budowlanego, w szczególności z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zaznaczyły też, że ustalenia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z aktami prawnymi wyższego rzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznał, że zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, bowiem organy nadzoru budowlanego nie oceniły przedłożonej przez inwestora ekspertyzy uznając jednocześnie, że jest to dowód przesądzający w sprawie. Treść ekspertyzy nie wiąże organu nadzoru budowlanego, zwalniając go z obowiązku dokonania oceny takiego dowodu w sprawie. Zdaniem Sądu fakt, że autor tej opinii uznał, że - pod warunkiem zlikwidowania otworów okiennych - sporne roboty budowlane nie naruszają prawa, nie oznacza, że rzeczywiście wykonanie tylko tych robót budowlanych będzie wystarczające do doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy nie wyjaśniły, dlaczego podzieliły pogląd, że sama likwidacja otworów okiennych w ścianie usytuowanej na granicy z nieruchomością skarżących skutkować będzie doprowadzeniem spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. W szczególności nie będzie naruszać wymogów przewidzianych w § 12 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. i będzie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku L. N. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji w sytuacji niewykazania przez Sąd I instancji, że naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy,
- - art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez pominięcie znajdującej się w aktach sprawy decyzji Burmistrz Mrągowa o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z tych przyczyn skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wskazana przez Sąd I instancji powtórna ocena ekspertyzy budowlanej wykonanych robót budowlanych jest niedopuszczalna w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i prowadzi jedynie do przewlekłości postępowania, w trakcie którego organy administracji dojdą do tych samych wniosków. Wyraźnie bowiem zdaniem skarżącego kasacyjnie określiły one w jaki sposób należy doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Uzasadnienie Sądu I instancji nie wyjaśnia bezpośredniego związku między stwierdzonymi nieprawidłowościami, a wynikiem sprawy oraz istotnego wpływu tych nieprawidłowości na wynik sprawy.
W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przeprowadził w uzasadnieniu żadnej operacji logicznej, która pozwoliłaby mu na wydanie orzeczenia o takiej treści jak w zaskarżonym wyroku. Ponadto Sąd I instancji pominął kluczowy w sprawie dowód w postaci decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 3 października 2003 r. W dacie jej wydania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Mrągowa i jego postanowienia nie były odmienne od ustaleń określonych w decyzji, co oznacza, że zabudowa objęta zakresem decyzji o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami prawa miejscowego. Tren działki, na którym zlokalizowany jest pensjonat oznaczony jest symbolem UT8. Z planu wynika zaś, że w granicach tego terenu zezwala się na remonty, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, rozbiórki i odbudowy budynków istniejących w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. P., J. P. i J. S. wniosły o jej oddalenie podnosząc, że nieuwzględnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza art. 133 § 1 p.p.s.a, gdyż decyzja ta nie zawiera jednoznacznego zapisu zezwalającego na usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy niej w myśl rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie ich brak), to Sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Autor skargi kasacyjnej sformułował wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Główna teza, na której opierają się postawione zarzuty kasacyjne sprowadza się do twierdzenia, że w sprawie pominięto mającą, zdaniem autora skargi kasacyjnej, kluczowe znaczenie w sprawie decyzję z dnia 3 października 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazywać ona miała na możliwość zamierzonej lokalizacji rozbudowy, która nie naruszała odrębnych przepisów dotyczących kwestii usytuowania obiektu, w granicy z działką sąsiednią. W przeciwnym bowiem razie zdaniem skarżącego kasacyjnie organ zobligowany byłby do wydania decyzji odmownej o ustaleniu warunków zabudowy.
Tymczasem z treści tej decyzji (pkt 2) wynika wprost, że: "dopuszcza się nadbudowę i rozbudowę pod warunkiem spełnienia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej i zagospodarowanie działki". Nie przesądzała ona zatem o możliwości lokalizacji rozbudowy w granicy, jak chce tego skarżący kasacyjnie, a uzależniała ją od zgodności z zapisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja ta nie określała miejsca usytuowania obiektu, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. O jego konkretnym umiejscowieniu organy administracji orzekałyby w pozwoleniu na budowę, o które jednak skarżący kasacyjnie nie występował.
Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że przepisy rozporządzenia wykonawczego obowiązujące w czasie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zezwalały na usytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio w granicy działki budowlanej, jeżeli wynikało to z tej decyzji jest bezzasadny, gdyż decyzja z [...] października 2003 r. nie zawierała zapisów zezwalających na jakiekolwiek odstępstwa od przepisów prawa budowlanego. Decyzja ta zresztą słusznie nie była przedmiotem oceny tak organów nadzoru budowlanego jak i Sądu I instancji bowiem w dacie orzekania obowiązywał uchwalony 29 czerwca 2006 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Mrągowa.
Natomiast przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 25 marca 1992 r. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z ust. 2 art. 65 tej ustawy wynika, że nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednakże w przedmiotowej sprawie, o czym wspomniano wyżej, skarżący kasacyjnie nie zrealizował uprawnień wynikających z tej decyzji tj., nie uzyskał pozwolenia na budowę, a ustalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego są inne niż planu z 1992 r. Dlatego też prawidłowo organy administracji odnosiły lokalizację przedmiotowej inwestycji do aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mrągowa.
Informacja taka znajduje się także w pouczeniu decyzji z dnia 3 października 2003 r. Z akt administracyjnych wynika także, że inwestor starał się o pozwolenie na przebudowę (modernizację) wraz z nadbudową istniejącego pensjonatu, jednakże decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta Mrągowski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji wynika, że rozbudowa pensjonatu do granicy z działką nr [...] została wykonana samowolnie, a z pisma inwestora z dnia 18 marca 2008 r. wynika, iż prace budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 października 2003 r. po uzyskaniu zgody współwłaścicieli sąsiedniej działki, (zgoda taka w obecnie obowiązującym stanie nie jest wymagana, bowiem wprowadzający ten wymóg przepis ust. 6 § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. Sygn. akt P.l 1/2000 (Dz.U. z 2001 roku Nr 17, poz. 207) utracił swoją moc).
Nadmienić także należy, że toczy się (lub toczyło) postępowanie o rozbiórkę przedmiotowej inwestycji, przy czym postępowanie legalizacyjne właściwe organy nadzoru budowlanego odnosiły do pozwolenia na budowę z 11 października 1999 r., które przedłożył inwestor.
Z ustaleń planu wynika natomiast, że dla terenu oznaczonego symbolem UT8, na którym zlokalizowany jest pensjonat "[...]" zezwolono tylko na remonty, przebudowy, rozbudowy, rozbiórki i odbudowy budynków w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W tym natomiast zakresie przepisy prawa budowlanego odsyłają do rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w myśl którego (§ 12 ust.
2) w drodze wyjątku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. § 12 tego rozporządzenia przewiduje również inne rozwiązania (ust. 3), w zakresie sytuowania budynków, mające charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w oddaleniu od nieruchomości sąsiednich, które nie były przedmiotem oceny organów administracji.
Słusznie zatem Sąd I instancji prawidłową ocenę, czy zbliżenie rozbudowy przedmiotowego budynku do granicy działki jest dopuszczalne oraz jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, uzależnił od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w świetle zapisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zwłaszcza w kontekście stanowiska organów, że do stanu zgodności z prawem wystarczające było zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie usytuowanej w granicy z działką sąsiednią.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora kasacji kwestionowany wyrok Sądu I instancji przepisowi temu nie uchybia zaś jego uzasadnienie odpowiada w pełni wymogom wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uwzględnienia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie warunki określone w powołanym wyżej przepisie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika z jakiej przyczyny naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W żadnym natomiast wypadku konieczność ponownego rozpoznania sprawy poprzez dokonanie oceny ekspertyzy w świetle zapisów § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie zmierza do przewlekłości postępowania, jak sugeruje skarżący kasacyjnie, a jest niezbędne ze względu na prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.