Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 524/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta Radomski, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.,), zwanej dalej "K.p.a.", zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę polegających na montażu paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy 991 kW na działce nr [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina P. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniu [...] stycznia 2013 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu farmy fotowoltaicznej o mocy przyłączeniowej 990 kW, na ww. działce. Farma fotowoltaiczna miała się składać z 71 stołów, na których zamontowane zostanie 3960 paneli fotowoltaicznych.
Analizując przedmiotowe zgłoszenie Starosta wskazał, iż art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane stwierdzający, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wielkość i konstrukcja objętej zgłoszeniem farmy fotowoltaicznej wskazuje na zastosowanie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, co rodzi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Istotne znaczenie ma tutaj wielkość obszaru planowanej inwestycji oraz możliwość połączenia z siecią energetyczną w celach odsprzedaży energii elektrycznej do zakładu energetycznego, czyli uzyskanie warunków przyłączeniowych do sieci dla instalacji fotowoltaicznej.
W ocenie Starosty w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkich podmiotów, których interesy i prawa jako stron postępowania mogą nie być brane pod uwagę przy zgłoszeniu. Ponadto teren, na którym ma być zlokalizowana farma ulega całkowitemu przekształceniu z terenu rolnego, następuje zmiana sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na potrzebę dokonania uzgodnień w tym zakresie z organami właściwymi w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zatem wykonanie robót budowlanych w zakresie określonym przez inwestora winno być objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę poprzedzonego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie (art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 6 i ust. 7 pkt 4 oraz art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowalne) organ odwoławczy podał, iż pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Ogniwa fotowoltaiczne należy traktować jak kolektory słoneczne, z uwagi na fakt, że oba te obiekty służą do pozyskiwania energii ze światła słonecznego, czyli tzw. energii alternatywnej i w związku z tym są przez organy właściwe w sprawach budowlanych traktowane jako tożsame. Wskazał, iż inwestor zamierza posadowić na gruncie 71 stołów pod moduły fotowoltaiczne. Stoły zakotwione zostaną bezpośrednio w gruncie za pomocą ocynkowanych słupów palowych na odpowiedniej głębokości, zaś uzyskana energia elektryczna odsprzedawana będzie do zakładu energetycznego.
Ogniwa fotowoltaiczne podłączone do sieci elektroenergetycznej i służące do produkcji energii elektrycznej w celu dalszej dystrybucji (tzw. farma fotowoltaiczna), należy traktować jako budowę obiektu budowlanego, a co za tym idzie na jego realizację inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Dalej wskazano, że w celu zakwalifikowania ww. inwestycji jako obiektu budowlanego wystarczające jest podłączenie choćby jednego z ogniw fotowoltaicznych z siecią elektroenergetyczną, niezależnie od tego, czy będzie to ogniwo fotowoltaiczne wolno stojące, czy zamontowane na obiekcie budowlanym.
Odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie zakwalifikowania przez organ pierwszej instancji przedmiotowego obiektu jako budowli Wojewoda wskazał, że art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zawiera przykładowy, nie zaś wyczerpujący katalog obiektów budowlanych stanowiących budowle. Są to obiekty wysoce zróżnicowane zarówno pod względem konstrukcyjnym i gabarytowym, jak też funkcjonalnym. Niewątpliwie kolektor słoneczny nie jest żadną z nich. Nie oznacza to jednak, że nie jest on budowlą w rozumieniu tego przepisu.
W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i trafnie ocenił zgłoszone przez inwestora roboty budowlane jako wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowało uznaniem zgodności z prawem tej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej, zarzucając wskazanym decyzjom naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że "w przedmiotowej sprawie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę bez względu, czy przedmiotowe panele fotowoltaiczne są obiektem wolnostojącym i stanowią jedną funkcjonalną całość, czy też są powiązane z istniejącym wcześniej obiektem budowlanym", podczas gdy powyższe stwierdzenie pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a następnie podniósł, że w jego ocenie podjęte przez organy obu instancji rozstrzygnięcia są prawidłowe. Powoływany przez Spółkę przepis art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane z którego wywodzona jest prawidłowość przedmiotowego zgłoszenia stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Chodzi w nim zatem o sytuację, w której zakres planowanych robót obejmuje wyłącznie przedmiot tam wskazany. Oczywistym jest, że każdy przypadek powinien być rozpatrywany w konkretnych okolicznościach sprawy i właściwa ocena konkretnej sytuacji musi te okoliczności uwzględniać. Jeśli tak jak w niniejszej sprawie, w wyniku wykonania zgłoszonych robót określonych jako montaż wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości 3960 sztuk ma powstać obiekt budowlany do produkcji i dystrybucji energii elektrycznej stanowiący całość techniczno-użytkową, to organ musiał powyższe uwzględnić, co uprawniało go do wniosku, że roboty te jako całość, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu w sprawie istotne jest, że przedmiotem zgłoszenia nie były wyłącznie panele, lecz zespół elementów, który musiał zostać potraktowany jako budowla, skoro po ich wykonaniu i uzupełnieniu o kolejne elementy stanowić będzie całość techniczno-użytkową, a więc będzie obiektem budowlanym.
W ocenie Sądu analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, wymagają nieskomplikowane technicznie, mniejsze zamierzenia budowlane. Tym samym zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w ilości 3.960 sztuk, o łącznej mocy całkowitej 991 kW i maksymalnej mocy przyłączeniowej 990 kW, stanowić będzie instalację fotowoltaiczną podłączoną do sieci elektrycznej, nie można potraktować jako spełniającego przesłanki z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane co do którego, jak wskazano wyżej, ustawodawca nie przewidział konieczności dokonania chociażby zgłoszenia.
Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż wskazane w zgłoszeniu zamierzenie spełnia wszelkie przesłanki budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, jak zaznaczono, mamy do czynienia z systemem kolektorów słonecznych, tworzących instalację fotowoltaiczną, co z uwagi na tworzenie całości techniczno-użytkowej spełnia przesłanki z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane.
Brak jest też podstaw do uznania, że cechą budowli jest trwałe związanie z gruntem, podczas gdy kolektory fotowoltaiczne objęte zgłoszeniem nie są posadowione na jakimkolwiek fundamencie, a jedynie umieszczone na prostym systemie profili metalowych wbitych w ziemię. Z treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie wynika, że trwałe związanie z gruntem jest decydujące dla oceny spełnienia definicji budowli. Przykład takiej budowli stanowią tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane jako niebędące ani budynkami wobec braku cechy trwałego związania z gruntem, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ani obiektami małej architektury, podlegają zakwalifikowaniu do budowli.
W ocenie Sądu zgłoszony przez skarżącą system kolektorów słonecznych stanowi trwale związaną z gruntem budowlę. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma bowiem znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Nie ulega wątpliwości, że stalowo-aluminiowa konstrukcja stołów do montażu paneli, która jak wynika z opisu technicznego dołączonego do zgłoszenia ma być wbita w ziemię na głębokość około 1 m bez fundamentów, ma zapewnić konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce. Brak jest zatem, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, iż trafny jest pogląd o braku trwałego związania z gruntem objętego zgłoszeniem systemu kolektorów słonecznych.
W tym kontekście za nietrafny Sąd uznał argument skargi dotyczący naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że montaż systemu wolno stojących kolektorów słonecznych stanowi wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy zdaniem skarżącej Spółki, należy on do kategorii robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane przez co nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Pogląd ten jest sprzeczny z wynikającym z powyższych rozważań.
Zdaniem Sądu brak jest w przepisach ustawy wyłączenia wskazanej w zgłoszeniu inwestycji od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, iż sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, mimo iż nie wszystkie argumenty wskazane w uzasadnieniach wydanych decyzji zasługują na uznanie. Powyższe obligowało organ do wniesienia sprzeciwu od dokonanego przez skarżącą zgłoszenia w oparciu o treść art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem, bądź stwierdzeniem nieważności podjętych decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego;
a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że skarga była zasadna i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na tym, że Sąd błędnie podzielił stanowisko prawne organu administracji polegające na uznaniu, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na montażu wolno stojących paneli fotowoltaicznych nie spełniająca przesłanki wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane,
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, co pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 29 ust. 2 pkt 16 powyższej ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych.
Mając powyższe na względzie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie zacytowanych wyżej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami – porównaj wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, publikowany w zbiorze LEX nr 183144. Przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, a to Starosta Radomski wnosząc sprzeciw musiał brać pod uwagę całość zamierzenia budowlanego zamieszczonego w zgłoszeniu oraz materiały uzupełniające, jakie wpłynęły do organu w ramach wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Ponieważ zgłoszenie dotyczyło budowli stanowiącej pewną całość techniczno-użytkową – tj. farmy fotowoltaicznej składającej się z 71 stołów, na których ma być zamontowanych 3960 paneli fotowoltaicznych, to nie można w takim przypadku mówić o naruszeniu art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe jego zastosowanie, skoro przedmiotowe zamierzenie budowlane stanowiło całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane.
Należy również podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji i organów, że zgłaszane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż nie miał w tym postępowaniu, co do zasady, zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. Zatem wniesiony sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane był zgodny z prawem i pozostaje jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem jakie mogło zapaść w tej sprawie na skutek dokonanego zgłoszenia przedmiotowych robót.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że przepisów art. 29 ustawy Prawo budowlane jako stanowiących wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej na tej zasadzie, że kolektor słoneczny i kolektor fotowoltaiczny to tożsame pojęcia, skoro jak podniesiono w skardze kasacyjnej "nie podlegają rozróżnieniu gdyż służą do pozyskiwania energii ze światła słonecznego".
Niesporne jest, iż w dacie wnoszenia sprzeciwu przez organ pozwolenia na budowę nie wymagały zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane polegające na "montażu wolno stojących kolektorów słonecznych". Dopiero z dniem 11 września 2013 r. dokonano zmiany brzmienia tego przepisu, zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na: "montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych". Chociażby z powyższego wynika, że kolektory słoneczne i kolektory fotowoltaiczne to nie to samo, skoro w aktualnym brzmieniu art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane wymienia się "urządzenia fotowoltaiczne" i "kolektory słoneczne" i nie wymaga to dla prawidłowego zrozumienia przepisu wiedzy specjalnej.
Niezależnie od powyższego nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że panele fotowoltaiczne zmieniają energię promieniowania słonecznego w energię elektryczną, a uzyskaną energię elektryczną tą drogą można nie tylko zużywać na bieżąco, magazynować, ale również sprzedawać, w zależności od rodzaju instalacji. W przeciwieństwie do tego kolektory słoneczne to urządzenia do konwersji energii promieniowania słonecznego na ciepło. Tym samym nie można w żadnym wypadku mówić o tożsamości paneli fotowoltaicznych i kolektora słonecznego. Zatem, skoro zgłoszenie dokonane w tej sprawie dotyczyło paneli fotowoltaicznych, a nie wolno stojących kolektorów słonecznych, to w żadnym wypadku nie doszło w tej sprawie do wadliwego zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie w okolicznościach tej sprawy dot. przedmiotowego zamierzenia trafnie przyjęto, że inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, a to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 29 ust. 2 pkt 16 powyższej ustawy.
Tym samym, skoro wydane w sprawie rozstrzygnięcia administracyjne odpowiadają prawu, to Sąd pierwszej instancji nie mógł, dokonując kontroli ich legalności, zastosować konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wobec braku naruszeń prawa w tym zakresie. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał niezasadność wniesionej skargi i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co musiało skutkować jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.