Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r. (sygn. akt II SA/Gl 406/18) oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. P. Sp. z o.o. w W. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na wykonanie robót określonych jako "Przebudowa stacji bazowej [...]".
Do wniosku załączony został projekt budowlany zamierzonego przedsięwzięcia.
Postanowieniem z dnia [...] 2017 Starosta R. zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonej dokumentacji o m.in. projekt zagospodarowania działki wykonany na mapie zasadniczej do celów projektowych, obejmujący obszar z analizowaną odległością potencjalnych miejsc dostępnych dla ludzi od projektowanej stacji z oznaczeniem osi głównych wiązek anten i ich odległości od środka elektrycznego (zgodnie z wymogami § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.), a także informacji dotyczącej ewentualnych istniejących, innych stacji bazowych oraz kwalifikacji przedsięwzięcia.
Następnie Starosta R. decyzją nr [...]z dnia [...]2017 r. odmówił P. Sp. z o.o. w W. udzielenia pozwolenia na przebudowę przedmiotowej stacji bazowej. W uzasadnieniu podał, że uzupełniona przez inwestora dokumentacja nie spełnia wymagań określonych w opisanym powyżej postanowieniu. Nie dołączono bowiem projektu zagospodarowania działki wykonanego na mapie zasadniczej do celów projektowych obejmującej obszar z analizowaną odległością potencjalnych miejsc dostępnych dla ludzi od projektowanej stacji z oznaczeniem głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten i ich odległości od środka elektrycznego zgodnie z wymogami § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Podał organ I instancji, że z dołączonego załącznika graficznego wynika, iż dla przedstawionych pochyleń anten, miejsca dostępne dla ludności, jakie mogą powstać w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, znajdują się w zasięgu oddziaływania tych anten, co uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na przebudowę.
W odwołaniu od powyższej decyzji P. Sp. z o.o. w W. zarzuciła naruszenie:
- - art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że inwestor nie dołączył projektu zagospodarowania działki wykonanego na mapie zasadniczej do celów projektowych obejmującej obszar z analizowaną odległością potencjalnych miejsc dostępnych dla ludzi od projektowanej stacji z oznaczeniem osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten i ich odległości od środka elektrycznego;
- - § 3 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że z powołanego przepisu wynika obowiązek zaznaczenia osi oddziaływania inwestycji na mapie do celów projektowych;
- - art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 k.p.a. w zakresie braku wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że z załącznika graficznego tj. kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, iż dla przedstawionych pochyleń anten, miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w zasięgu oddziaływania tych anten.
W uzasadnieniu odwołująca się spółka podała, że uzupełniła wskazane przez organ administracji dokumenty.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...]2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty R. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę stacji bazowej P. Sp. z o.o. [...] - obejmującej instalację urządzeń i anten wraz z konstrukcjami wsporczymi stacji zlokalizowanej na wieży kościoła, położonego na działce nr [...] w K. przy ulicy K. [...]. Organ II instancji odwołał się do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...]z dnia [...]2005 r., zmienionego uchwałą nr [...]z dnia [...]2007 r. Wskazał, że planowana inwestycja została zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem A 1UKS. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to usługi sakralne. Przeznaczenie dopuszczalne zaś to obiekty katechetyczne i lokale mieszkalne dla właścicieli lub zarządców terenu, zieleń urządzona, obiekty małej architektury, urządzenia towarzyszące.
Nadto Wojewoda Śląski odwołał się do § 7 planu miejscowego, gdzie określone zostały ogólne zasady ochrony środowiska oraz zagospodarowania terenów lub obiektów. W myśl tego przepisu, na obszarze objętym planem, z wyłączeniem dokładnie wymienionych terenów, ustala się ograniczenia uciążliwości prowadzonej działalności w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, substancji złowonnych oraz niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego - do granic terenu na jakim jest lokalizowana (...). Podał organ
II instancji, że teren oznaczony symbolem A 1UKS nie został wymieniony wśród terenów wyłączonych tj. na tym terenie obowiązują wskazane wyżej ograniczenia. Zatem przedmiotowy obszar jest objęty ochroną. Sprowadza się ona do tego, że uciążliwość projektowanej inwestycji nie powinna wykraczać poza granice terenu na jakim inwestycja ma być lokowana. W ocenianym przypadku chodzi o granice działki nr [...], na której przewidziano zamontowanie anten na wieży kościoła. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz. 1883). Z tabeli nr 2 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia wynika, że za obszar, w którym występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego uważa się obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1W/m².
Akcentował Wojewoda Śląski, że z przedłożonych przez inwestora rysunków wchodzących w skład opracowania pn. "Analiza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" - przedstawiających rozkład rzeczywistego obliczeniowego pola elektromagnetycznego w płaszczyźnie poziomej i pionowej, wynika, że promieniowanie o gęstości większej niż 0,1W/m² wystąpi w zasięgu od 54,5m do 95,3m od przedmiotowej stacji bazowej, czyli nie tylko ponad działką inwestowaną - nr [...], ale także ponad innymi (wymienionymi dokładnie) działkami.
W świetle powyższego, zdaniem organu, planowane przedsięwzięcie narusza wymogi obowiązującego planu miejscowego Gminy K., które określone są w § 7 ust.
- 2. Uzasadnia to odmowę udzielania pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy podzielił natomiast argumentację odwołania, iż przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. nie daje podstaw do nałożenia obowiązku opracowania kwalifikacji oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o mapę zasadniczą do celów projektowych. Dodał, że stanowisko organu pierwszej instancji, iż z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika pozostawanie w zasięgu oddziaływania planowanych anten miejsc dostępnych dla ludności nie zostało w żaden sposób uzasadnione, co uniemożliwia odniesienie się do tego poglądu. Pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną wyżej decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]2018 r. wniósł P. Spółka z o.o. w W.. Zarzucił naruszenie:
- - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie tego, iż objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja stanowi "inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co czyni koniecznym zastosowanie do ustalenia jej zgodności z porządkiem planistycznym przepisów art. 46 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych",
- - art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, z jakich powodów uznano, iż § 7 ust. 2 uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. może stanowić przeszkodę dla realizacji przedmiotowej inwestycji, pomimo iż zastosowanie planu winno mieć miejsce z uwzględnieniem art. 46 ust. 1 i ust. 2 cytowanej powyżej ustawy (przepis planu winien być przy wydawaniu pozwolenia na budowę pominięty, gdyż w praktyce oznacza on zakaz lokalizowania inwestycji, a nadto plan winien być wykładany w zgodzie z art. 143 Kodeksu cywilnego i art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. z uwzględnieniem górnej granicy prawa własności nieruchomości, którą określa maksymalny limit zabudowy wyznaczający jednocześnie granicę miejsc dostępnych dla ludności),
- - art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez pozbawioną podstaw prawnych odmowę udzielenie pozwolenia na budowę,
- - art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz § 7 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo, iż planowana inwestycja zgodna jest z postanowieniami planu miejscowego, które dają się pogodzić z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz przepisami odrębnymi
- - art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie interpretacji postanowień obowiązującego planu (w szczególności jego § 7 ust.
- 2) z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dotyczących interpretacji aktów prawa miejscowego, a także art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 i art. 64 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne byłoby ograniczenie na obszarze objętym planem miejscowym rozwoju sieci telekomunikacyjnych bezprzewodowych z jednoczesnym praktycznie zakazem lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej w razie zastosowania § 7 ust. 2 tego planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r. oddalił skargę. Podał, że orzekające w sprawie organy nie kwestionowały faktu, iż planowana przebudowa stacji bazowej stanowi inwestycję celu publicznego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej poprzez błędną interpretację przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Krzanowice wobec pominięcia przy jego ocenie treści art. 46 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 75 cytowanej ustawy.
W ocenie WSA w Gliwicach organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany pozostawał w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z tym planem (uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...]z dnia [...]2005 r. zmienionym uchwałą nr [...]r. z dnia [...]2007 r.) zamierzona inwestycja została zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem A 1UKS, gdzie jako przeznaczenie podstawowe określono - teren usług sakralnych, a jako przeznaczenie dopuszczalne - obiekty katechetyczne i lokale mieszkalne dla właścicieli lub zarządców terenu, zieleń urządzona, obiekty małej architektury, urządzenia towarzyszące. Wskazał sąd I instancji, że § 7 tego planu ustalił ogólne zasady ochrony środowiska oraz zagospodarowania terenów lub obiektów. Zgodnie z tym przepisem na terenie objętym planem, z wyłączeniem szczegółowo wymienionych terenów, ustalono ograniczenia uciążliwości prowadzonej działalności w zakresie hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, substancji złowonnych oraz niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego do granic terenu na jakim jest lokalizowana dana inwestycja (...).
Z uwagi na fakt, iż teren oznaczony symbolem A 1UKS nie został wymieniony wśród terenów wyłączonych, na którym nie obowiązują powyższe zasady, stąd jest on chroniony w ogólny sposób, czyli uciążliwość projektowanej inwestycji nie powinna wykraczać poza granice terenu na jakim inwestycja ma być lokowana, czyli w tym przypadku poza granice działki nr [...], na której przewidziano zamontowanie anten na wieży kościoła. Podkreślił WSA w Gliwicach, że nie budziła w sprawie wątpliwości kwestia, że warunek ten w przypadku spornej inwestycji nie został spełniony. Wskazał, iż z "analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" - gdzie przedstawiono rozkład rzeczywistego obliczeniowego pola elektromagnetycznego w płaszczyźnie poziomej i pionowej, wynika, że promieniowanie o gęstości ponadnormatywnej - tj. większej niż 0,1W/m² wystąpi w zasięgu od 54,5m do 95,3m od przedmiotowej stacji bazowej, czyli nie tylko ponad działką inwestowaną - nr [...], ale także ponad innymi wskazanymi w opracowaniu nieruchomościami.
Z treści złożonej skargi wynika, że skarżąca spółka stoi na stanowisku, zgodnie z którym powyższy przepis planu i zawarty w nim warunek nie powinien zostać w sprawie uwzględniony, albowiem przepis ten winien zostać pominięty przez pryzmat dyspozycji art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sąd I instancji poglądu tego nie podzielił. Odmownemu załatwieniu sprawy nie stała bowiem na przeszkodzie treść art. 46 ust. 1 i 2 wymienionej powyżej ustawy, ponieważ stwierdzenie dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej było limitowane przewidzianymi w planie warunkami z zakresu ochrony środowiska. Art. 46 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli taka inwestycja zgodna jest z odrębnymi przepisami.
W myśl art. 75 ust. 1 tej ustawy przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie. Nie ma zatem wątpliwości, że znajduje również zastosowanie w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Podkreślił sąd I instancji, że obowiązek uwzględniania przez organy administracji publicznej treści przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przy ocenie zgodności inwestycji z zakresu łączności publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może prowadzić do pominięcia przez organy administracji tych zapisów planu, których treść jest jasna i precyzyjna.
Treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiając realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że organ gminy w ogóle nie może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Nie znaczy to także, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Akcentował WSA w Gliwicach, że przedmiotowa stacja bazowa została zlokalizowana na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka oznaczona nr [...] w K. położona jest w terenie oznaczonym symbolem A 1UKS.
Nie może być przy tym kwestionowane, że teren ten podlega ochronie w zakresie uciążliwości prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, substancji złowonnych oraz niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego do granic własności terenu, na jakim jest lokalizowana (§ 7 ust. 2). W ocenie sądu I instancji, powyższe zapisy planu nie budzą wątpliwości, zatem zasadnie organ odwoławczy, odmawiając udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę wskazał na sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Wskazał sąd I instancji, że zapisy planu przewidują lokalizację sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, lokalizacji stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych w jednostkach o symbolu R. Nie można zatem powiedzieć, że plan całkowicie wyłącza lokalizację tego typu infrastruktury.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2018 r. wniósł P. I. Sp. z o.o. w W., jako następca prawny P. Sp. z o.o. w W.. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie:
- 1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oraz art. 145 par. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,8,11, 107 par. 1 i 3 k.p.a. – poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględniania w wyniku:
- - braku dostrzeżenia, że planowane przez skarżącą kasacyjnie roboty budowlane nie naruszają par. 7 ust. 2 planu miejscowego;
- - naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji poprzez działanie organów administracji poza granicami prawa;
- - braku całościowego wyjaśnienia z jakich powodów uznano, że lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej jest dozwolona wyłącznie pod warunkiem ograniczenia obszaru oddziaływania do granic własności terenu, na jakim jest zlokalizowana, pomimo, iż:
- a) zaakceptowane przez sąd I instancji zastosowanie par. 7 ust. 2 planu pomija konieczność dokonywania wykładni postanowień planu z uwzględnieniem art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, co wskazuje na konieczność pominięcia postanowień planu w odniesieniu do inwestycji skarżącej kasacyjnie,
- b) oznaczałoby to konieczność zastosowania całkowicie bezpodstawnego wymogu nabycia przez skarżącą kasacyjnie praw do wszelkich nieruchomości na terenie na którym wystąpi ponadnormatywne oddziaływanie pól elektromagnetycznych bez dokonania analizy takiego podejścia z uwzględnieniem art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska (definicja miejsc dostępnych dla ludności), bez wyznaczenia granicy prawa własności nieruchomości (art. 143 kc),
- c) oznaczałoby to konieczność uwzględnienia w lokalizacji inwestycji wskazanej w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ograniczenia przyjętego w sposób całkowicie nierelewantny.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie:
- 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 oraz 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz par. 7 ust. 2 planu miejscowego poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania pozwolenia na budowę pomimo iż inwestycja zgodna jest z planem miejscowym i ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;
- 2. par. 7 ust. 2 planu miejscowego w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że lokalizowanie stacji bazowych możliwe jest wyłącznie pod warunkiem ograniczenia ich oddziaływania do granic działki na której jest zlokalizowana;
- 3. par. 7 ust. 2 planu miejscowego w zw. z art. 143 i art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię i uznanie, że aby zrealizować inwestycję, skarżąca spółka winna posiadać prawo do wszystkich nieruchomości nad którymi wystąpi ponadnormatywne oddziaływanie pól elektromagnetycznych z jednoczesnym pominięciem, że obszary tego oddziaływania zamykają się – ponad tymi nieruchomościami powyżej miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, a więc powyżej miejsc w których zabudowa istnieje lub będzie mogła być wzniesiona zgodnie z postanowieniami planu miejscowego – co sprowadza się do wywiedzenia z par. 7 ust. 2 planu - ewentualnego obowiązku nabycia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego praw do przestrzeni powietrznych położonych powyżej górnej granicy własności, którą wyznacza art. 143 k.c.;
- 4. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 tej ustawy poprzez interpretację par. 7 ust. 2 planu miejscowego z pominięciem regulacji konstytucyjnej i ustawowej, a dotyczącej zasad interpretacji aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dot. znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych;
- 5. art. 20, 22, 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez ich niezastosowanie i uznanie przez sąd I instancji, że dopuszczalne byłoby ograniczenie na obszarze objętym planem rozwoju sieci telekomunikacyjnych.
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i objętych kontrolą decyzji administracyjnych względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała też zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż zasadny był zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego – par. 7 ust. 2 uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...]2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. w związku z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 143 kodeksu cywilnego.
Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza zatem sposób, w jaki właściciel może faktycznie i potencjalnie korzystać z gruntu zgodnie ze swoją wolą (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04). Skoro zatem własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej znajdującej się nad jego gruntem. Wyłączność uprawnień właściciela we wskazanym zakresie nakazuje wykluczyć możliwość ingerencji osób trzecich. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.). Przysługujące w powyższym zakresie właścicielowi prawo nie jest jednak nieograniczone.
Granice jego mogą zostać ustanowione między innymi w ustawach lub innych aktach prawnych. To ograniczenie własności może także dotyczyć przestrzeni powietrznej rozciągającej się nad nieruchomością stanowiącą własność określonej osoby. Przedmiotem ocen w kontrolowanej przez sąd I instancji sprawie była kwestia przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego emitowanego z planowanej stacji bazowej, mającego występować w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której pole to jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. Ta ogólna zasada, wynikająca z cytowanych wyżej przepisów kodeksu cywilnego, znalazła potwierdzenie w treści par. 7 ust. 2 uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...]2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Zgodnie z tym przepisem, w jednostce planistycznej w której ma zostać zrealizowana sporna inwestycja (A 1UKS, działka nr [...]) ograniczenie uciążliwości w zakresie emisji niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego winno zostać ograniczenie do granic własności terenu na jakim jest lokalizowana inwestycja.
Aksjologia tego unormowania jest oczywista i wynika z tego, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości do której posiada prawo do dysponowania nią na cele budowlane, nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli innych nieruchomości sąsiednich możliwości niezakłóconego korzystania z przysługującego im prawa do gruntu. Uciążliwość nie powinna – co do zasady – wykraczać poza granice działki inwestora. Bezwzględnie nie powinna naruszać uprawnień (prawa) właścicieli sąsiednich działek. Mogą jednak zaistnieć sytuacje w których takie oddziaływanie wprawdzie sięgać będzie na sąsiednie nieruchomości a w szczególności w jej przestrzeń powietrzną nie powodując jednak zmniejszenia uprawnień jej właściciela.
Nie można zatem wykluczyć, że planowana inwestycja nie będzie naruszać ograniczenia wynikającego z przepisu par. 7 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Podkreślić należy, że powyższe dotyczy tak dotychczasowego, jak i przyszłego zakresu korzystania przez właściciela z jego gruntu, w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa (por. wyrok NSA z dnia 9.10.2019 r., sygn. akt II OSK 2792/17). W tym też aspekcie aktualizuje się zarzut naruszenia – powołanego w skardze kasacyjnej – art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawa ochrony środowiska (Dz. U. 2019 r., poz. 1396). Zgodnie z tym przepisem, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
W przepisie tym brak zastrzeżenia, że chodzi o miejsca dostępne dla ludzi w danym momencie, czy w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Przyjąć należy taką wykładnię tego przepisu, że obejmuje on miejsca dostępne dla ludności – także w przyszłości - przy uwzględnieniu zasad zabudowy nieruchomości wynikających z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia istnienia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest bowiem okoliczność do jakiej wysokości, na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej, mogą sięgać budynki, zgodnie z obowiązującymi regulacjami planistycznymi.
Zatem, tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej, będzie w ocenianym przypadku limitowany powyżej wskazanymi przesłankami. Te zaś okoliczności nie były w ogóle brane pod uwagę przez orzekający sąd I instancji. WSA w Gliwicach, w ślad za organami administracji przyjął jedynie, iż obowiązujący plan miejscowy wyklucza możliwość realizacji spornej inwestycji, bowiem jej oddziaływanie rozciągać się będzie poza teren działki, do której inwestor ma tytuł prawny. Brak przeprowadzenia przez sąd I instancji analizy kluczowych dla sprawy okoliczności, wynikających z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska nakazywał uznać oceniany wyrok za nietrafny i w konsekwencji podlegający uchyleniu.
Należy przy tym zauważyć, że wszystkie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie zmierzały do zakwestionowania przyjętego przez sąd I instancji poglądu o braku możliwości realizacji spornej inwestycji na terenie planu na którym znajduje się działka nr [...]. Z uwagi na przyjęte przez NSA motywy uchylenia zaskarżonego wyroku, brak było podstaw i potrzeby ustosunkowania się do wszystkich przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Uwzględniając złożoną w tej sprawie skargę kasacyjną, NSA uznał przy tym, że istota sprawy jest wyjaśniona w stopniu pozwalającym rozpoznać skargę wniesioną w tej sprawie. Skarga ta zaś zasługiwała na uwzględnienie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w skardze podano, że sporna inwestycja, w zakresie ponadnormatywnego emitowania pól elektromagnetycznych nie będzie ingerowała w sferę innych działek niż ta, do której inwestor ma tytuł prawny (działka nr [...]). Zatem, w ocenie skargi brak było podstaw aby dopuszczać możliwość wystąpienia ponadnormatywnego oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności, znajdujące się na innych (sąsiednich) działkach. Tymczasem zwrócić trzeba uwagę na zasadniczy w tym zakresie dowód, tj. dokument z dnia 9.10.2017 r. przedłożony przez inwestora na wezwanie organu I instancji zawarte w postanowieniu z dnia [...].2017. Stwierdzono w nim, że "przyjęte na etapie projektu budowlanego rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumieni energii pola elektromagnetycznego (nie więcej niż 0,1 W/m2) w miejscach dostępnych dla ludności, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (...) uznaje się przestrzenie do wysokości 2m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami na których mogą przebywać ludzie." Dalej (k. 10) wskazano szereg działek stanowiących obszar oddziaływania inwestycji.
Z opracowania tego nie wynika natomiast to, jaki jest status tych działek, jak są one zabudowane oraz jak mogą być zabudowane w oparciu o regulacje prawne, w tym obowiązujący na powyższym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ta zaś okoliczność jest kluczowa dla ustalenia miejsc "dostępnych dla ludności", zgodnie z powyżej przedstawioną definicją. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się dokument o nazwie "Kwalifikacja przedsięwzięcia". W pkt 1 tego opracowania stwierdzono, że "teren wokół stacji bazowej stanowią zabudowania mieszkalne oraz usługowe". Pkt 2 tego dokumentu zawiera wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od osi głównej wiązki promieniowania. W tabeli 2 przedstawiono wyliczenia, w tym m.in. w kolumnie 3 wskazana jest, podana w metrach, odległość od miejsc dostępnych dla ludności.
Należy jednak stwierdzić, że w oparciu o powyższy dokument nie można ustalić tego, jakie konkretnie działki przyjęto do przedstawionych obliczeń, jaki jest charakter zabudowy tych działek, jakie parametry ma występująca tam zabudowa i jakie są prawne (planistyczne) możliwości inwestycyjne tegoż terenu. Bez tych danych, przedstawione przez inwestora obliczenia ocenić należało za niewystarczające i nieweryfikowalne. Nie sposób jest więc w oparciu o akta sprawy przyjmować, czy w obszarze oddziaływania inwestycji (emitowania ponadnormatywnego promieniowania przez sporną stację bazową) występują miejsca dostępne dla ludności (art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska). Powyższego nie obrazują też w sposób pełny i wiarygodny przekroje uwidocznione na rysunku nr 2 do wskazanego wyżej opracowania. Zostało tam uwidocznione 5 budynków, przy czym nie wiadomo, czy są to wszystkie obiekty znajdujące się na przedmiotowym terenie i czy istotnie wysokość tych obiektów jest taka, jak podał wnioskodawca.
Nie wskazano także tego, jakie są prawne możliwości dalszego zainwestowania tych obiektów, zgodnie z obowiązującymi przepisami, co jest kluczowe dla ustalenia miarodajnych dla sprawy okoliczności. To samo odnieść także należy do statusu niezabudowanych działek znajdujących się w obszarze inwestycji. Orzekające w sprawie organy administracji nie poczyniły ustaleń, co do tego, jakie są możliwości zabudowy sąsiednich nieruchomości i czy prawnie dopuszczalna ich wysokość wkracza w przestrzeń emisji pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnych wartościach mającego pochodzić z planowanej stacji bazowej. Powyższe braki ustaleń faktycznych są tym bardziej aktualne w sytuacji, gdy organy administracji publicznej prowadzące kontrolowane postępowanie, nie uznały za strony tego postępowania właścicieli nieruchomości na które może oddziaływać sporna stacja bazowa (28 działek). Ograniczenie kręgu stron postępowania wykluczyło możliwość zweryfikowania poprawności ustaleń faktycznych przez osoby mogące być stronami w sprawie.
Reasumując, kluczowe dla sprawy okoliczności nie zostały poddane należytej analizie i ustaleniom. Świadczy to o naruszeniu przez orzekające organy administracji art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organów administracji będzie naprawienie stwierdzonych wyżej uchybień.
Mając na względzie powyższe rozważania, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a. Przepisy te przewidują, że organ administracji jest zobowiązany zwrócić poniesione koszty postępowania stronie, która wniosła skargę kasacyjną, w wyniku uwzględnienia której, uchylony został wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.