Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 165/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. A. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. A. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 117 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu pomimo, iż materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazuje, że zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla gospodarstwa narodowego oraz nie wymaga tego szczególny interes społeczny.
- 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, podczas gdy kierując się zasadą zaufania do organów administracji i mając na względzie całokształt okoliczności sprawy należy zastosować środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Przed rozważaniami merytorycznymi konieczne jest spostrzeżenie, że wnosząca kasację podała w zarzutach błędną datę ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – zamiast 17 czerwca 1966 r. wskazała 17 czerwca 1996 r. Nie uniemożliwia to jednak merytorycznego odniesienia się do kasacji.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 117 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi. Od razu podkreślić trzeba, że powołanie się przez skarżącą na art. 117 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.) jest powiązane z opisem naruszenia, nawiązującym do hipotezy normy zawartej w tym przepisie. Wnosząca kasację podniosła przecież, że nie uchylono zaskarżonego postanowienia, pomimo że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż zwłoka w wykonaniu obowiązku nie groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla gospodarstwa narodowego oraz nie wymaga tego szczególny interes społeczny.
Tymczasem w niniejszej sprawie przepis art. 117 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie tylko nie był, ale także nie mógł być stosowany. W myśl art. 117, organy określone w art. 20 § 2, w granicach swojej właściwości do nakładania obowiązków o charakterze niepieniężnym, mogą stosować środki egzekucyjne wskazane w art. 1a pkt 12 lit. b tiret drugie, trzecie i piąte również w celu wyegzekwowania wydanych bezpośrednio ustnych poleceń, bez potrzeby wystawienia tytułu wykonawczego i doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku groziłaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla gospodarstwa narodowego lub jeżeli wymaga tego szczególny interes społeczny.
Środki egzekucyjne wskazane w art. 1a pkt 12 lit. b tiret drugie, trzecie i piąte to: – wykonanie zastępcze,
- – odebranie rzeczy ruchomej,
- – przymus bezpośredni.
W warunkach wskazanych w art. 117, środki te mogą być stosowane bez potrzeby wystawienia tytułu wykonawczego i doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Środki te są stosowane w celu wyegzekwowania wydanych bezpośrednio ustnych poleceń.
Tryb ten jest określany jako uproszczony lub jako przymus policyjny i dotyczy nagłych, nietypowych przypadków (patrz m.in. Joanna Radwanowicz-Janczewska [w:] "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", red. Dariusz Ryszard Kijowski, LEX 2015, pkt 1 i 2 do art. 117; Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji", WKP 2018, komentarz do art. 117).
Do Sądu pierwszej instancji zaskarżono w niniejszej sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jest oczywiste, że postanowienie to nie zostało wydane na podstawie art. 117 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegającego na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, podczas gdy kierując się zasadą zaufania do organów administracji i mając na względzie całokształt okoliczności sprawy należy zastosować środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Przede wszystkim skonstatować należy, że organy egzekucyjne oraz akceptujący ich rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie podjęły próby podważenia sformułowanej w art. 7 § 2 zasady stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego. Uznały, że w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Wskazały, że zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Odnotowano także możliwość zwrócenia w wysokości 75% uiszczonej lub ściągniętej grzywny, na rzecz zobowiązanego, który wykonał obowiązek. Zwrócono uwagę na to, że koszty wykonania zastępczego mogą przewyższać koszty poniesione przez zobowiązanego, który samodzielnie wykonałby obowiązek. Organ zażaleniowy argumentował nadto, że zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego.
Stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji w tej mierze nie narusza prawa.
Wymóg zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego został ustanowiony w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odniesieniu do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym obowiązują regulacje Działu III tej ustawy. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Porównanie uciążliwości obu tych środków wynika z przesłanek zastosowania sformułowanych w przywołanych przepisach oraz z okoliczności konkretnej sprawy egzekucyjnej. Przed dalszymi uwagami warto przypomnieć wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, z przepisów art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika pierwszeństwo wykonania zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 768/08, ONSA i wsa 2010/5/92; wyrok NSA z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1453/09).
Z uwagi natomiast na unormowania art. 125 § 1 (umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) oraz art. 126 (możliwość zwrócenia w wysokości 75% lub w całości uiszczonej lub ściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku), nie można wykluczyć, że grzywna może być w konkretnej sprawie środkiem mniej uciążliwym. Wpływ na te ocenę powinien mieć także sam zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1262/10; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11). Z tego powodu przepis art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość wydania przez organ postanowienia o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego w razie złożenia przez zobowiązanego, na podstawie art. 33 pkt 8 zarzutu, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym.
W postępowaniu egzekucyjnym skarżąca nie tylko nie złożyła zarzutu w rozumieniu art. 33 pkt 8, ale także nie podnosiła zagadnienia wyboru przez organ zbyt uciążliwego, w stosunku do wykonania zastępczego, środka egzekucyjnego. W tej sytuacji rolą organu było zastosowanie środka, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11). Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia, zmierzając do osiągnięcia celu, jakim jest wykonanie obowiązku, organ nie ingerował nadmiernie w zakres prawa zobowiązanej. Pozostawił jej przecież, co wynika z regulacji art. 122 § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3, art. 125 § 1 i art. 126, możliwość samodzielnego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, bez ponoszenia dolegliwości finansowej.
Możliwość ta nie stanowiła w niniejszej sprawie jedynie abstrakcyjnego uprawnienia podmiotów zobowiązanych. Z uwagi na to, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został nałożony na współwłaścicieli nieruchomości, organ umożliwił współwłaścicielom podjęcie wspólnych działań zmierzających do wykonania obowiązku (instalacji kanalizacyjnej z przyłączem do miejskiej sieci kanalizacyjnej). Skarżąca początkowo działała wspólnie z innymi współwłaścicielami i brała udział w podjęciu uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 28 października 2018 r., którą to uchwałą współwłaściciele postanowili wspólnie wykonać obowiązek. Podpisała także pismo do PINB z dnia 5 listopada 2018 r., w którym wspólnie z A. C., S. Z. i D. W. podnosiła potrzebę przedłużenia okresu wykonania obowiązku.
Następnie zmieniła zdanie i nie dokonała wpłaty na wykonanie pierwszego etapu budowy przyłącza. Świadczy o tym pismo z dnia 26 listopada 2018 r., skierowane do PINB, sporządzone przez J. W., współwłaścicielkę upoważnioną przez Wspólnotę do załatwiania spraw związanych realizacja uchwały nr 3 z dnia 28 października 2018 r. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionuje.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, o zmianie postawy skarżącej w zakresie wykonania obowiązku świadczy podjęcie przezeń działań zmierzających do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie objętym tytułem wykonawczym. Oczywiste jest, że strona ma prawo korzystania ze środków prawnych przewidzianych ustawą. Jednak nie można działań zobowiązanego, w tym także próby zakwestionowania tytułu wykonawczego w trybie nadzwyczajnym, pomijać przy ocenie przyczyn, dla których nie wykonała obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a także przy ocenie, jaki środek egzekucyjny byłby dla niej najłagodniejszy. Wycofując się ze wspólnych działań podejmowanych przez współwłaścicieli i nie wskazując w postępowaniu egzekucyjnym żadnych okoliczności związanych z wykonaniem zastępczym, skarżąca nie uprawdopodobniła nawet, że wykonanie to stanowiłoby dla niej łagodniejszy środek egzekucyjny.
Podkreślić należy, że organ zażaleniowy uwzględnił działania współwłaścicieli zmierzających rzeczywiście, a nie tylko w deklaracjach, do wykonania obowiązku i uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny na te osoby, tj. A. C., D. W. i S. Z. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.