Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1056/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z zaskarżonego wyroku MWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej uPb) po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] nakazującej odwołującej się dokonanie całkowitej rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,28 m x 16,69 m z poddaszem użytkowym na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Warszawie, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a także poprzedzające tę decyzję postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż zrealizowanie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w Warszawie, objęte było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie dopełnił. Organ I instancji w motywach swej decyzji uznał że przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań § 26 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.), tj. nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, gdyż inwestor nie przedłożył zgody wszystkich współwłaścicieli działki o nr ew. [...] o możliwości korzystania z niej do ww. celów.
Organ II instancji natomiast stwierdził, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów inwestor – M. K., jest jedną ze współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...]. W świetle powyższego nie można twierdzić, że realizowany na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w Warszawie budynek mieszkalny pozbawiony jest dostępu do drogi publicznej oraz możliwości wykonania odpowiednich przyłączy. Kwestia zgody na podłączenie realizowanej inwestycji do infrastruktury technicznej (dostępu do drogi publicznej) poprzez działkę objętą współwłasnością inwestora i innych podmiotów, które na tym etapie nie wyrażają na to zgody, stanowi materię prawa cywilnego i pozostaje poza obszarem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne.
Ponadto oceniono, że postanowienie PINB dla m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., obarczone jest wadą skutkującą jego uchyleniem z urzędu. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 pkt 2 uPb dotyczyć może bowiem wyłącznie działki, na terenie której realizowana jest sporna inwestycja - w niniejszej sprawie działki o nr ew. [...].
Skargę do WSA w Warszawie na decyzję MWINB z dnia [...] stycznia 2009 r. złożył H. Z. wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie prawa i wskazując, że nieruchomość, której dotyczy inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, a także nie ma zapewnionej dostawy mediów. Skarżący wskazywał, że brak zgody współwłaścicieli działki stanowiący przeszkodę dla podłączenia mediów nie został wzięty pod uwagę przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku jednorodzinnego była zgodna z prawem i zasadna z uwagi na niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków i niemożliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.
Wyrokiem z 9.06.2009 r., VII SA/Wa 376/09 WSA w Warszawie oddalił skargę H. Z. na decyzję MWINB z dnia [...] stycznia 2009 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł H. Z., a Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją wyrokiem z 19.11.2010 r., II OSK 1731/09 uchylając wyrok sądu wojewódzkiemu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyroku tym wskazano w motywach ocenę prawną w sprawie. Zakwestionowano to, że organy architektoniczno-budowlane ograniczyły się wyłącznie do kontroli tytułu prawnego inwestora do działki, na której zrealizowano samowolnie budynek mieszkalny, wskazując iż winien on się w procedurze legalizacyjnej legitymować także tytułem do działek zapewniających dostęp do drogi publicznej i możliwość podłączenia sieci uzbrojenia terenu.
Ponownie rozpoznając skargę H. Z. WSA w Warszawie wyrokiem z 17.03.2011 r., VII SA/Wa 2414/10 oddalił ją. Zasadniczym motywem było skonstatowanie, że uległ zmianie stan rzeczy z uwagi na nabycie od M. K. działek nr [...] i [...] przez [...] aktem notarialnym z 30 grudnia 2009 r. W ocenie sądu wojewódzkiego, który dopuścił tę spółkę do udziału w postępowaniu oraz wobec przedstawienia przez nią oświadczeń dotyczących wyrażenia zgód odnośnie przeprowadzenia sieci uzbrojenia technicznego po działkach nr [...] i [...] uzasadnione było ponowne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z udziałem tej spółki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. Z., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7.03.2013 r., II OSK 1953/11 uwzględnił ją uchylając wyrok VII SA/Wa 2414/10, sprawę przekazując WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczym motywem takiego rozstrzygnięcia było nie dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 uPb oraz brak uwzględnienia przez sąd wojewódzki oceny prawnej zawartej w wyroku II OSK 1731/09.
Rozpoznając po raz kolejny skargę H. Z. na decyzję MWINB z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], WSA w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2013 r., VII SA/Wa 1056/13 uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo i ją uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa).
W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że sprawa była już poddana dwukrotnie kontroli zarówno sądu I instancji, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokami z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1731/09, a następnie w sprawie II OSK 1953/11 uwzględnił skargi kasacyjne H. Z. od wyroków WSA w Warszawie oddalających jego skargę i nakazał jej ponowne rozpatrzenie. Dalej sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 33 ust. 1 uPb i nieprawidłowo uznał, że nałożony na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do działek, przez które należy poprowadzić przyłącza gazowe wodociągowe, energetyczne od istniejących sieci, oraz zapewnić wjazd na działkę, a także brak stosownej zgody wszystkich współwłaścicieli działek na dokonanie takich robót pozostaje bez wpływu na postępowanie legalizacyjne.
Sąd ten zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie zbadał, czy zostało poddane kontroli w toku postępowania przed organem I instancji spełnienie wszystkich warunków postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2007 r. Organ odwoławczy ograniczył i skoncentrował swoje rozważania na kwestii konieczności wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wyłącznie do tej działki, która została zabudowana samowolnie wzniesionym budynkiem. Było to nieprawidłowe, w tym aspekcie przywołano motywy wyroku II OSK 1731/09. Uchylając postanowienie PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. organ odwoławczy nie dostrzegł innych nieprawidłowości tkwiących w projekcie, a polegających na złej stronie tytułowej projektu, braku opisu zagospodarowania terenu i rysunku przekroju budynku, braku w projekcie zagospodarowania terenu wrysowania dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.
Dalej sąd I instancji wskazał, że uchylając decyzję organu I instancji i postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. organ uchylił je także w zakresie, który nie dotyczył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skargą kasacyjną - reprezentowana przez pełnomocnika - [...] z/s w Warszawie zaskarżyła ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuciła naruszenie przez WSA przy wydaniu ww. wyroku następujących przepisów postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez jego zastosowanie przy dokonaniu błędnej oceny stanu faktycznego przez organ nadzoru budowlanego oraz poprzez błędną akceptację stanowiska tego organu, że wobec braku możliwości uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli działek, przez które należy przeprowadzić przyłącza do budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...], nie będzie możliwe przedłożenie stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa poprzez pominięcie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną MWINB z dnia [...] stycznia 2009 r. (ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych temu organowi – art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.).
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 Ppsa), oraz o zasądzenie od H. Z. na rzecz [...] z/s w Warszawie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych (art. 203 pkt 2 Ppsa). Ponadto wniesiono o dołączenie akt sprawy WSA sygn. akt VII SA/Wa 2414/10, zawierających pismo [...] z/s w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r.
Zdaniem Autora skargi kasacyjnej wyrok WSA "mimo słusznego rozstrzygnięcia w jego sentencji, nie może być uznany za prawidłowy". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dowody ujawnione w toku dotychczasowego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie niniejszej wskazują, iż doprowadzenie mediów do działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] zostało przewidziane przez działki gruntu o nr ew. [...] i [...] stanowiące drogę, a wszyscy współwłaściciele tych działek wzajemnie wyrazili zgodę i użyczyli tych działek do budowy linii energetycznej, wodociągu i kanalizacji oraz sieci gazowej.
Nawiązując zaś do wskazań sądu I instancji w zaskarżonym wyroku w zakresie oceny legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżąca kasacyjnie spółka podkreśla, że ocena ta musi się opierać na definicji tego pojęcia, wyrażonej w art. 3 ust. 11 uPb, która wiąże istnienie tego prawa z uprawnieniem do wykonywania robót budowlanych. Wskazuje, że zwrócił na to uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 495/08, stwierdzając że ustawowa definicja pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" nie przewiduje, że elementem tego prawa jest dostęp zabudowanej nieruchomości do drogi publicznej.
Sąd I instancji w kwestii braku dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej nie zajmuje wyraźnego stanowiska, pomimo istotnego znacznie tej kwestii dla postępowania legalizacyjnego. Zarzut w tym aspekcie jest bezzasadny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Adwokat A. S. pismem procesowym z 18.09.2014 r. poinformował, że jego mocodawca – A. M. nabył od spółki [...] nieruchomość składającą się z działek oznaczonych nr [...] i [...]. Nadto poinformował, że jego mandant popiera wniesioną skargę kasacyjną.
W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki podtrzymał jej zarzuty i wnioski, zaś pełnomocnik H. Z. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa poprzez pominięcie nowych okoliczności i dowodów istniejących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nie znanych organowi (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Strona skarżąca kasacyjnie za takie nowe okoliczności i dowody uznaje okoliczności przedstawione przez siebie w piśmie złożonym w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym przed WSA w Warszawie do sygn. VII SA/Wa 2414/10, a odnoszące się do możliwości doprowadzenia sieci uzbrojenia terenu inwestycji z wykorzystaniem działek gruntowych nr [...] i [...]. Rzecz jednak w tym, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ("W sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną wznawia się postępowanie...") odnosi się do istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub dowodów, które istniały w dacie wydawania decyzji, a nie były znane organowi, który ją wydał.
Okoliczności dotyczące możliwości przeprowadzenia sieci uzbrojenia technicznego z wykorzystaniem działek gruntowych nr [...] i [...], w świetle uprzednio wydanych w granicach sprawy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają jednak znaczenia, gdy idzie o brak dostępu do drogi publicznej działki zajętej pod samowolę budowlaną. Działki nr [...] i [...] nie łączą się z drogą publiczną, przeto wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nawet przy założeniu dopuszczalności wykorzystania tych działek do zrealizowania sieci uzbrojenia technicznego i zaopatrzenia w tzw. media samowolnie wzniesionego budynku, nie prowadzi to do wniosku, że ujawnienie powyższych okoliczności (znanych zresztą już w momencie wyrokowania w sprawie II OSK 1953/11) miałoby dowodzić naruszenia przez WSA w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 Ppsa nie jest trafny. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzuca się sądowi I instancji brak zajęcia wyraźnego stanowiska wobec zarzutu skarżącego odnośnie dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej.
Godzi się zauważyć, że kwestionowany skargą kasacyjną wyrok został wydany w konsekwencji uprzednio wydanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2010 r., II OSK 1731/09 oraz z 7 marca 2013 r., II OSK 1953/11. Z obu tych wyroków wynika jednoznacznie, a poglądem tym był związany ponownie orzekający w sprawie sąd wojewódzki, że błędne jest stanowisko, wedle którego kwestia zgody na podłączenie realizowanej inwestycji do infrastruktury technicznej (dostęp do drogi publicznej) poprzez działkę objętą współwłasnością inwestora i innych podmiotów, nie wyrażających zgody na to, stanowi wyłącznie materię prawa cywilnego i pozostaje poza obszarem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy musi ponownie rozpoznać sprawę, uwzględniając przy tym wyrażone oceny prawne w cyt. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych ocenach przyjęto taką wykładnię przepisów uPb, z której wynika, że to inwestor w toku procedury legalizacyjnej musi wykazać się nie budzącym wątpliwości tytułem prawnym nie tylko do działki inwestycyjnej (zajętej przez samowolę budowlaną), ale i dostępem do drogi publicznej oraz sieci uzbrojenia terenu.
Tymi ocenami był także związany orzekający w sprawie sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną. Dodać przy tym wypada, że zmiany stanu faktycznego, jakie miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji MWINB, w tym dwukrotnie zmiana po stronie inwestora, nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję biorąc pod uwagę, co do reguły, stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podjęcia.
Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej wywodowi, sąd wojewódzki nie pominął kwestii dojazdu i dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej. WSA w Warszawie przytaczając stanowisko prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłych w granicach sprawy, wskazał w uzasadnieniu swego wyroku wymogi, jakim powinna odpowiadać nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym, stanowiącą samowolę budowlaną podlegającą legalizacji – musi to być działka budowlana mająca dostęp do drogi publicznej (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ponadto, na etapie postępowania przed organem I instancji nie wrysowano w projekcie zagospodarowania terenu dróg dojazdowych zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Chybiony jest przeto zarzut, jakoby w motywach swego orzeczenia sąd a quo pominąć miał to zagadnienie.
Powyższe okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to zaś nakazywało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.