Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1099/14, oddalił skargę J. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2014 r. w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] zezwolił skarżącej na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków w związku z planowaną inwestycją, uzależniając zezwolenie od zastąpienia usuniętych roślin innymi drzewami i krzewami i odraczając z tego powodu zapłatę opłaty w wysokości [...] zł na 3 lata od wydania decyzji.
Ten sam organ administracji [...] lipca 2013 r. wydał decyzję, w której orzekł o tym, że "pozostawia się (...)" skarżącej "(...) do uiszczenia należności z tytułu opłaty naliczonej pozwoleniem nr [...] z dnia [...].12.2009 r. (...) w kwocie [...] zł (...)". [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], wydając tę decyzję powołał się na art. 84 ust. 1 – 5 i art. 85 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz na ustalenia, z których wynika, że podczas kontroli miejsca inwestycji stwierdzono, iż usunięte drzewa i krzewy nie zostały zastąpione innymi drzewami i krzewami.
Rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 2013 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił umorzenia opłaty naliczonej w zezwoleniu z [...] grudnia 2009 r., nr [...]. Uzasadniając decyzję Minister stwierdził, że warunek określony w zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów, mianowicie zastąpienie usuniętych roślin innymi drzewami i krzewami, nie został spełniony, w związku z czym brak podstaw do umorzenia ustalonej tym zezwoleniem opłaty. Wyjaśnił, że usunięte drzewa i krzewy miały być zastąpione dwiema magnoliami gwieździstymi i siedemset dwoma bukszpanami wiecznozielonymi, co nie zostało spełnione, gdyż posadzono jedynie dwie magnolie. Uznał, że art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości częściowego umorzenia opłaty z racji częściowego wykonania nałożonego obowiązku.
Z tego względu przyjął, że nie ma potrzeby badania, czy zasadzone magnolie zachowają żywotność. Jednocześnie stwierdził, że sentencja decyzji organu pierwszej instancji nie została prawidłowo sformułowana i z tego powodu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zmienił tę decyzję.
W skardze skarżąca zarzuciła, że decyzja organu odwoławczego została wydana w sprawie, w której dotąd nie było prowadzone postępowanie, że organ ten wydał rozstrzygnięcie (o odmowie umorzenia opłaty), które nie jest przewidziane w ustawie oraz że wydano decyzję reformatoryjną zamiast decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organu administracji, według którego wobec niewywiązania się skarżącej z warunków określonych w zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów nie było możliwe odstąpienie od pobrania opłaty za usunięcie tych roślin. Zaakceptował też reformatoryjne rozstrzygnięcie tego organu, stwierdzając, że po upływie terminu odroczenia opłaty organ administracji mógł orzekać jedynie o umorzeniu opłaty lub odmowie jej umorzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie takie nie pogorszyło sytuacji skarżącej.
W skardze kasacyjnej skarżąca przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 ust. 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy, w odniesieniu do sprawy, w której postępowanie nie było dotychczas prowadzone. Wyjaśniając tę podstawę skarżąca twierdziła, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie "pozostawienia do uiszczenia należności z tytułu opłaty naliczonej pozwoleniem na wycięcie drzew", zaś organ odwoławczy w sprawie umorzenia opłaty naliczonej tym zezwoleniem.
Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 ust. 1, 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody oraz w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że została naruszona zasada dwuinstancyjności.
Naruszenie art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzję o odmowie umorzenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów, mimo że powołany przepis takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje.
We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności art. 84 ust. 1, 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z wyrażoną w tym przepisie zasadą proporcjonalności. W związku z tym wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na to pytanie. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że organ odwoławczy wydał decyzję w sprawie, w której nie orzekał organ pierwszej instancji, przy czym twierdzenie to opiera się głównie na porównaniu treści rozstrzygnięć organów obu instancji. Należy przyznać, że sformułowanie decyzji organu pierwszej instancji było niefortunne, jednakże nie ulegało wątpliwości, że dotyczyło ono umorzenia ustalonej w zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów opłaty i to w tym znaczeniu, że organ administracji odmówił umorzenia tej opłaty. Świadczy o tym zarówno powołana podstawa prawna (art. 84 ust. 1 – 5 ustawy o ochronie przyrody), jak i przytoczone okoliczności faktyczne, które są bezpośrednio powiązane z hipotezą normy prawnej wynikającej z art. 84 ust. 5 powołanej ustawy. Z przepisu tego wynika bowiem, że opłaty za usunięcie drzew i krzewów nie umarza się, jeżeli posadzone drzewa i krzewy nie przyjęły się z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, co oznacza, że opłaty tej nie umarza się także wtedy, gdy w ogóle posiadacz nieruchomości nie wykonał obowiązku polegającego na posadzeniu nowych drzew i krzewów.
Również samo sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji ("pozostawienie opłaty"), aczkolwiek, jak już powiedziano, niefortunne, oddaje istotę odmowy umorzenia opłaty, mianowicie to, że opłata pozostaje do zapłacenia w dotychczasowej wysokości.
Zauważyć też należy, że różnica pomiędzy decyzją organu pierwszej instancji i decyzją organu odwoławczego sprowadza się jedynie do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia, a nie jego treści i podstaw faktycznych oraz prawnych. Oba organy zajmowały się tym samym w znaczeniu materialnym, mianowicie ustalały, czy został wykonany warunek zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów w postaci zasadzenia nowych drzew i krzewów i czy w związku z tym istnieją podstawy do umorzenia ustalonej w tym zezwoleniu opłaty, dochodząc do wniosku, że takie podstawy nie istnieją. Oba organy orzekały zatem o tym samym i wydały takie samo rozstrzygnięcie, mianowicie negatywne dla skarżącej, przy czym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] orzekał w pierwszej instancji, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w drugiej instancji. Nie zostały w związku z tym przez organ odwoławczy naruszone ani art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ani art. 15 tego aktu.
Nie naruszono również art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, przez to, że wydano decyzję o odmowie umorzenia opłaty, czyli o treści, której ten przepis nie przewiduje. W ocenie NSA, jest oczywiste, że jeżeli przepis stanowi o możliwości umorzenia opłaty w zależności od spełnienia się określonych w nim warunków, to przewiduje on dwa rozstrzygnięcia. Pozytywne o treści "umarza opłatę" i negatywne "odmawia umorzenia opłaty".
W związku z powyższym NSA uznał, że przytoczone podstawy kasacyjne są niezasadne.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność art. 84 ust. 1, 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zauważyć należy, że motywy tego wniosku odnoszą się do wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, który dotyczy kary za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia i z tego powodu koncentrują się na proporcjonalności kar z tego tytułu. Taki problem w rozpoznawanej sprawie nie występuje nawet, gdyby przyjąć, że skarżącej chodzi o nieproporcjonalność opłat za usunięcie drzew i krzewów. Z tego względu wniosek ten jest niezasadny.
W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ administracji.