Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2020 r. oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako "skarżąca") od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2020, poz. 256; dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2018, poz. 1202 ze zm.; dalej p.b.) uchylił w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Sprzeciw od ww. decyzji wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy przepis ten nie znajdował zastosowania, a organ winien był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a,, tj. utrzymać decyzję organu I instancji w mocy.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw.
Sąd stwierdził, że decyzja kasacyjna organu II instancji została wydana zgodnie z regułami określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Poddana bowiem kontroli Wojewody decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów postępowania Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, uchylając zaskarżoną decyzję Wojewoda słusznie uznał, że organ I instancji oparł się wyłącznie na stwierdzeniach zawartych w projekcie budowlanym.
W ocenie Sądu, o prawidłowości takiego wniosku świadczy treść uzasadnienia decyzji Prezydenta i zawarte w nim, niepoparte żadną argumentacją z odniesieniem do projektu budowlanego i zastrzeżeń wnioskodawczyni, stwierdzenie, że projektant wyznaczył obszar oddziaływania obiektu na podstawie przepisów prawa i obejmuje on tylko działkę własną inwestora, a zatem obszar ten nie obejmuje sąsiadującej z nią działki wnioskodawczyni. Sąd zgodził się z organem, że takie uzasadnienie, nie poparte argumentacją odnoszącą się do projektu w kontekście obszaru oddziaływania inwestycji i okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię, prowadzi do wniosku o niedostatecznym wyjaśnieniu prawnego stanowiska organu. Organ odwoławczy wskazał, jakie jeszcze elementy powinny być uwzględnione przy ocenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podał, że organ I instancji winien ustalić obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie interes prawny wnioskodawczyni, w oparciu o weryfikację przepisów materialnych w kontekście zarówno przysługujące jej prawa do działki, jak i podnoszonych przez nią okoliczności związanych z realizacją zamierzonej inwestycji, nie poprzestając jedynie na wytycznych inwestora.
W tym zakresie Wojewoda szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. Należy zatem zgodzić się z Wojewodą, że uzasadnienie decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że dokumentacja projektowa w ogóle nie była przedmiotem badania przez ten organ, w kontekście ustalenia przesłanki interesu prawnego wnioskodawczyni. Organ odwoławczy uznał zatem, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., co spełnia jedną z dwóch przesłanek wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej uchybienia postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, czyniły bowiem niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł jednoznacznie ocenić czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę.
W opinii Sądu, usunięcie wskazanych przez Wojewodę uchybień naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności i przekraczałoby zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które może przeprowadzać organ odwoławczy.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151a § 2 w zw. z art. 64e w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie sprzeciwu Spółki na skutek uznania, że prawidłowo Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy naruszył przepisy postępowania administracyjnego i nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy w zakresie przysługiwania A. M. statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy wszelkie istotne okoliczności w tym zakresie zostały przez organ prawidłowo ustalone, a czynności postępowania wyjaśniającego zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, a tym samym Wojewoda Mazowiecki nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1c w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 p.b. przez błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, w toku kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego, roli projektanta przy określaniu obszaru oddziaływania oraz okoliczności zamieszczenia w projekcie budowlanym informacji o ustalonym obszarze oddziaływania, podczas gdy osoba ta, będąca samodzielnym uczestnikiem procesu budowlanego, pełni kluczową rolę w określeniu obszaru oddziaływania inwestycji, co znajduje odzwierciedlenie w treści sporządzonego przez projektanta projektu budowlanego, a rolą organów administracji jest weryfikacja prawidłowości dokonania tej czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe kryteria NSA stwierdził, że wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy sprzeciw od zaskarżonej decyzji kasatoryjnej został błędnie rozpatrzony przez Sąd I instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej.
Na wstępie należy przypomnieć, że przyczyną wydania w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej jest argumentacja Wojewody, że organ I instancji oparł się wyłącznie na stwierdzeniach zawartych w projekcie budowlanym, albowiem wskazał, że projektant wyznaczył obszar oddziaływania obiektu na podstawie przepisów prawa i obejmuje on działkę własną inwestora. Wobec powyższego skonstatował, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje należącej do wnioskodawczyni działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, oznacza w istocie brak dostatecznego wyjaśnienia prawnego stanowiska organu. Organ odwoławczy podkreślił, że oceniając zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ winien wziąć pod uwagę fakt, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę należy ustalić obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie interes prawny strony skarżącej w oparciu o weryfikację przepisów materialnych w kontekście zarówno przysługującej jej prawa do działki, jak i podnoszonych przez nią okoliczności związanych z realizacją zamierzonej inwestycji, nie poprzestając w tym względzie jedynie na wytycznych inwestora.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wymagane jest rozpoznanie, czy zostały uwzględnione interesy osób trzecich w aspekcie wykluczenia negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Podmiot powołujący się na negatywne oddziaływanie obiektu budowlanego, na którego budowę inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, na nieruchomość, do której przysługuje mu prawo własności, ma interes prawny np. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto, pojęcie ograniczenia w zagospodarowaniu ma szerszy zakres niż ograniczenie zabudowy i powinno na potrzeby konkretnej inwestycji być ustalane przez organ prowadzący postępowanie w sposób zindywidualizowany. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 27 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2578/20).
Należy zatem przyjąć, że obowiązkiem organu było wszechstronne zbadanie akt sprawy pod kątem interesu prawnego wnioskodawczyni. Oparcie się jedynie na stwierdzeniach znajdujących się w projekcie budowlanym, przedstawionym przez inwestora, musi prowadzić do wniosku, że organ I instancji niedostatecznie wyjaśnił swoje stanowisko prawne. Wojewoda Mazowiecki uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał m.in., że organ I instancji nie odniósł się w ogóle do analizy przesłaniania, zacieniania i nasłoneczniania znajdującej się w projekcie budowlanym. Na ten element zwrócił uwagę również Sąd I instancji.
W świetle powyższego nie może zostać uznany za trafny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1c w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 p.b. Problem nie leży bowiem w nieuwzględnieniu roli projektanta inwestycji, ale braku należytej weryfikacji projektu przez organ. Jak wskazał sam skarżący kasacyjnie, rolą organu jest prawidłowa weryfikacja projektu, jednak organ w niniejszej sprawie jej nie dokonał.
Ponadto przedstawiona argumentacja w skardze kasacyjnej stanowi w istocie nieuprawnioną polemikę tak ze stanowiskiem Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, wskazując na możliwość przeprowadzenia w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania odwoławczego. Żądanie Spółki całkowicie pomija jednak to, że organ odwoławczy wobec podważenia dokonania rzetelnej analizy materiału dowodowego, nie mógł sam tej analizy dokonać. Postępowanie takie sprowadzałoby się faktycznie do przeprowadzenia postępowania jedynie przed organem odwoławczym, co prowadziłoby do naruszenia zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności.
Należy pamiętać, że organ odwoławczy może ponownie rozpoznać sprawę administracyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji rzetelnie i wszechstronnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Brak prawidłowego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, w świetle przedstawionego powyżej rozumienia zasady dwuinstancyjności, zamyka więc możliwość rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, ograniczając jego właściwość do kompetencji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Tym samym, zarzut naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 64e w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 15 k.p.a., również nie zasługiwał na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.