Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 176/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...] i umorzenia postępowania, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. D., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 2 w zw. z art 174 pkt. 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:
- 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. numer [...], znak: [...] z [...] listopada 2018 r., pomimo że została wydana z pogwałceniem zasady praworządności, albowiem organ administracji oparł ją na dowodach ocenionych dowolnie nie zaś swobodnie, niezgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co nie służy naczelnemu celowi każdego postępowania administracyjnego, a to pogłębianiu zaufania do organów administracji publicznej;
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 80 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2019 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. numer [...], znak [...] z [...] listopada 2018 r., w sytuacji gdy została wydana z całkowitym pomięciem rozważenia całości zebranego materiału dowodowego w zakresie przyjęcia, że zamiarem D. D. przy składaniu wniosku z [...] maja 2017 r. była realizacja nowego budynku wolnostojącego, który kubaturą, miejscem położenia byłby tożsamy z już istniejącym, a z analizy akt sprawy, tj. wniosku o ustalenie warunków zabudowy z [...] maja 2017 r., mapy ewidencyjnej gruntów, uzupełnienia dokumentów z [...] grudnia 2014 r., pisma, P. K. z [...] czerwca 2018 r., jak również pism przesyłanych do wiadomości przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego wynika jednoznacznie, że zamiarem skarżącej kasacyjnie było uzyskanie decyzji stwierdzającej, że istniejący budynek został zrealizowany zgodnie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, o której to intencji organ administracji miał wiedzę;
- 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art.7, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] stycznia 2019 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. numer [...], znak: [...] z [...] listopada 2018 r., w sytuacji gdy organ administracji mając wiedzę z urzędu o toczącym się postępowaniu w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej powinien powziąć wątpliwość w zakresie prawidłowego określenia zamierzenia przez D. D. we wniosku z [...] maja 2017 r. i wezwać skarżącą do jego uzupełnienia i dołączenia dokumentów;
- 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że w sprawie niniejszej zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sytuacji gdy powyższa okoliczność nie istnieje w przedmiotowym stanie faktycznym.
Wskazując na powyższe naruszenia, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 176/19 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki niesłusznie przyjął, że organ administracji prawidłowo rozważył zgromadzony materiał dowodowy poprzez przyjęcie, że zamiarem skarżącej kasacyjnie, w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy z [...] maja 2017 r., była realizacja nowego budynku wolnostojącego o funkcji gospodarczo-garażowej, który swoją powierzchnią, kształtem i miejscem położenia byłby tożsamy z posadowionym już budynkiem Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że jej zamiarem było uzyskanie decyzji stwierdzającej, że istniejący budynek gospodarczo-garażowy został zrealizowany zgodnie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Twierdzenia sądu wojewódzkiego, jakoby organ administracji o właściwym celu wydania decyzji dowiedział się dopiero z wniosku skarżącej kasacyjnie z [...] listopada 2017 r. nie można upatrywać w niewłaściwym sprecyzowaniu przez nią zamierzeń [...] maja 2017 r., a w dokonaniu przez organ administracji pobieżnej, wręcz cząstkowej, analizy materiału dowodowego i całkowitym pominięciu faktu o toczącym się postępowaniu dotyczącym legalizacji.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, sąd wojewódzki niesłusznie przyjął, że w sprawie niniejszej zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem – skarżąca kasacyjnie nie cofnęła złożonego wniosku, jak również organ administracji w treści zaskarżonej decyzji nie wskazał przepisów prawa materialnego, które uniemożliwiłyby wydanie mu merytorycznego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie (w zasadzie identyczna jak skarga do sądu wojewódzkiego) została oparta na jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania.
Przechodząc do ich oceny, stwierdzić należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, nie wykazano bowiem, że organy orzekające naruszyły zasady prowadzenia postępowania dowodowego i "pogwałciły zasadę praworządności".
Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).
Organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).
Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa.
Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że w ocenie D. D. zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalały na przyjęcie, że we wniosku z [...] maja 2017 r. domagała się warunków zabudowy dla innego budynku, niż samowolnie zrealizowany budynek gospodarczo - garażowy. Złożenie przez nią wniosku nastąpiło w wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2016 r. wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 prawa budowlanego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął Sąd I instancji, że okoliczności sprawy nie dawały organowi podstaw do potraktowania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. jako wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budynku istniejącego. Wniosek ten, znajdujący się w aktach sprawy (k.1-4) jest jasny dotyczy "planowanej inwestycji - wolnostojącego, parterowego budynku gospodarczo-garażowego na nieruchomości oznaczonej działką nr [...], położonej przy ul. [...] w L.". Wskazano w nim parametry przyszłej zabudowy i opisano istniejącą zabudowę w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego (pkt. III wniosku, k. 2 akt). Uwidoczniono to również w przedłożonej mapie ewidencyjnej (k. 11 akt). Z tych wszystkich dokumentów nawet w najmniejszy sposób nie wynikało, by żądanie dotyczyło budynku istniejącego objętego postępowaniem legalizacyjnym. Wniosek skarżącej kasacyjnie z [...] maja 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy został sformułowany bardzo czytelnie dlatego nie można zarzucić organowi, że nie domagał się wyjaśnienia jego treści.
Do wniosku D. D. nie dołączyła postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2016 r., ani nie wskazała, że warunki zabudowy dotyczą trybu legalizacyjnego. Rzeczywiście postanowienie z [...] marca 2016 r. wydane na podstawie art. 49 ust. 3 prawa budowlanego o nałożeniu obowiązków na skarżącą zostało przesłane przez organ nadzoru budowlanego do wiadomości Prezydentowi miasta L., ale nie jest to wystarczające, by organowi temu zarzucać, iż powinien powziąć wątpliwości co do zamierzenia inwestycyjnego i treści wniosku z [...] maja 2017 r. Obowiązkiem wnioskodawcy było wskazanie, że chodzi o warunki zabudowy dla istniejącego budynku gospodarczo-garażowego w ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego. Strona ma prawo wnosić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla różnych inwestycji na tej samej działce i samo przesłanie orzeczenia wydanego przez PINB [...] marca 2016 r. nie oznacza, że Prezydent miasta L. winien podjąć wątpliwość do treści żądania z [...] maja.
W konsekwencji decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. Prezydent Miasta L. po rozpoznaniu wniosku D. D. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo – garażowego na działce nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...]. Skarżąca kasacyjnie nie wniosła odwołania od tej decyzji, w związku z czym stała się ona ostateczna. Dopiero z pisma skarżącej z [...] listopada 2017 r. o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wynikało, że skarżąca chce uzyskać decyzję o warunkach zabudowy w celu zalegalizowania wybudowanego bez niezbędnego pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego. Z tych względów za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Chybiony jest także zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że w sprawie niniejszej zachodzi bezprzedmiotowość postępowania".
Decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 kpa wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy /por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01 Lex nr 78917/. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie.
Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. W przedmiotowej sprawie sąd I instancji kontrolował decyzje, które zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, wznowieniowym. Ma rację sąd wojewódzki i organy orzekające, że rozpatrując ponownie wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy, organ miał obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny.
Po pierwsze prawidłowo stwierdzono, że skoro co do zasady decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla inwestycji przyszłej, planowanej, (wyjątkowo dla budynku już zrealizowanego, jeśli toczy się postępowanie legalizacyjne), to w niniejszej sprawie wydanie takiej decyzji było już niedopuszczalne. Po drugie w dacie ponownego rozpatrywania – w wyniku wznowienia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2017 r postępowanie legalizacyjne dotyczące objętego tym żądaniem spornego rozbudowanego samowolnie budynku gospodarczo - garażowego zostało zakończone decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z [...] grudnia 2017 r. nakazującą jego rozbiórkę, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na tę decyzję została oddalona wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 223/18. NSA 22 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 350/18 oddalił skargę kasacyjną D. D. od tego wyroku. Tym samym uzyskanie warunków zabudowy dla spornej inwestycji także w ramach postępowania legalizacyjnego jest bezprzedmiotowe.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.